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核心期刊:駐村“第一書記”的行動壁壘如何破


2019-03-29    來源:人民論壇    作者:劉建軍

【摘要】駐村“第一書記”制度是國家層面以“精準扶貧”為抓手,推動國家治理體系和治理能力現代化的重要鄉村實踐。作為組織力量在鄉村社會的直接嵌入,駐村“第一書記”在當前脫貧攻堅的實踐中發揮了重要作用。以駐村“第一書記”為聯結點,推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接,克服各種壁壘和障礙,實現第一書記與鄉村發展的有機銜接,是推動鄉村地區轉型發展的重要途徑之一。

【關鍵詞】駐村“第一書記” 行動壁壘 脫貧攻堅 鄉村振興 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

當前,我國進入了打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期,如何確保到2020年貧困地區和貧困群眾同全國一道進入全面小康社會,為實施鄉村振興戰略打好基礎,成為了各級黨委和政府重點關注的議題。駐村“第一書記”作為組織力量在鄉村社會中的直接嵌入,兼具了組織資源優勢和鄉村治理資源優勢的雙重優勢,對于組織能量在鄉村地區的擴散、解決基層組織軟弱渙散問題、落實精準扶貧、推動鄉村治理水平提升具有十分重要的作用。在未來,也將會成為聯結脫貧攻堅與鄉村振興的重要實踐力量。但就目前駐村“第一書記”的鄉村實踐而言,依舊面臨著諸多行動壁壘,這些壁壘的存在制約了駐村“第一書記”聯結作用的有效發揮。因此,厘清駐村“第一書記”的困境來源,并在制度設計層面嘗試“微改革”,是促進駐村“第一書記”更加貼合脫貧攻堅與鄉村振興聯結現實需求的關鍵所在。

鄉村社會內部利益抗衡的復雜性成為駐村“第一書記”的行動壁壘

駐村“第一書記”從事鄉村治理的合法性權威來源于組織和鄉村社會兩個層面,這是由其考核體制所決定的(見圖1)。合法性權威來源的多元化和復雜化,成為了駐村“第一書記”行動壁壘產生的根源所在。具體表現在以下兩個方面:

制度邏輯:權責匹配沖突。當前的駐村“第一書記”制度是以往“第一書記”制度的基本延續。將扶貧作為駐村“第一書記”的主要職責,由此衍生而來。起初,駐村“第一書記”制度中并未涉及賦予“第一書記”扶貧決策與糾錯等權力,即由駐村“第一書記”統籌貧困村的精準扶貧工作,可根據貧困村的現實情況確立扶貧方案,針對精準扶貧實效對精準扶貧政策進行適當調適。與此相對應,也不需要為精準扶貧實效承擔責任,不存在所駐貧困村在精準扶貧實效評估中不理想而會受到嚴重處罰的情形,這時則處于權責一致的狀態。但是,隨著駐村“第一書記”工作責任發生變化,如各地區均出臺了要求駐村“第一書記”為精準扶貧的實效承擔責任的規定。從責任范疇上來看,當前正有擴大化的趨勢,但是相關的權力建設卻未能及時跟進,延續了以往駐村“第一書記”制度中對駐村“第一書記”在權力上的配置,這便導致了駐村“第一書記”的權責匹配沖突。

現實表征:鄉村利益抗衡。對于駐村“第一書記”的考核除了依據脫貧指標以外,更大程度上需要參考所駐村貧困戶的評價。這個考核過程相較于其他形式的干部考核,更為精細和復雜。上級考核小組深入到每一個貧困戶中核對脫貧指標、調研評價情況。脫貧指標作為一項數據指標,其考核相對是客觀公正的,真正對于駐村“第一書記”考核產生影響的是貧困戶的評價。

觀察貧困戶對駐村“第一書記”的評價,可以清晰地了解到扶貧過程中的利益抗衡關系。很多貧困戶的基本假設是“評價的越低所能獲得扶持的力度就會越大,時間也就越持久”。因此,態度評價的過程中會刻意地傾向于“差”。更有非貧困戶因不滿于不能享受扶貧政策,也會刻意地選擇“差”。由此而得出的評價結果往往總體上要差于駐村“第一書記”的實際工作成效。駐村“第一書記”所面臨的挑戰不僅來自于村民,也來自于鄉村社會原有的領導班子。這一現象大都出現在經濟落后、地理閉塞、原有鄉村領導班子思想固化的地區。諸如,L村駐村“第一書記”說:“原本想為村里落實一個農作物的產業項目,村民大會也都通過了,鎮上的部門也都同意了。村支書卻‘裝傻’表示不知道,不簽字也不蓋章,最后導致這個產業項目‘流產’。他就是怕村里發展起來以后,村民們不聽他話了,做不了村支書,拿不到補貼,生活就沒保障了。他這把年紀自己干不了,也不讓村民干,我們這些外面來的,只能干著急。”駐村“第一書記”在開展駐村工作過程中出現的所謂“站隊”不正確現象,也會招致原有村班子的不滿。

出現上述現實問題的主要原因在于鄉村社會內部利益抗衡的復雜性。駐村“第一書記”作為鄉村熟人社會以外的陌生群體,進入鄉村社會以后,依靠國家所賦予的鄉村治理權責,在較短的時間內打破了長期以來鄉村社會形成的穩定秩序空間,帶來了鄉村社會內部資源和治理結構的重新“洗牌”。與此同時,其工作的開展在很大程度上受制于鄉村社會原有的權力結構。作為一股嵌入的治理能量,與中國鄉村社會長久以來形成的內部治理能量之間存在著一定沖突,這些沖突限制了駐村“第一書記”與內生型鄉村治理精英的有效互動。這些沖突主要表現在:第一,利益沖突壁壘。駐村“第一書記”進入鄉村社會以后,改變了原有的鄉村治理格局,同時也改變了鄉村社會原有的利益格局。必然會對部分內生型鄉村治理精英的利益帶來沖擊,進而使兩者之間產生一種互動的壁壘。第二,熟人社會壁壘。眾所眾知,中國的鄉村社會是一個典型的熟人社會,鄉土秩序的構建基本是基于內部熟人之間的聯結。駐村“第一書記”在鄉村社會中從事治理工作最大的困境就是在于如何破解與鄉村熟人社會之間的隔閡。

制度調試:合理放權與加強監督雙軌運行,破除駐村“第一書記”行動壁壘

辦好鄉村的事情,實現鄉村振興,關鍵在黨。要堅持和完善黨對“三農”工作的領導,健全黨委統一領導、政府負責、黨委鄉村工作部門統籌協調的鄉村工作領導機制 。駐村“第一書記”作為一項制度安排,其在實踐中所面臨的困境同樣在制度調試中得以解決。因此,這就需要從組織層面上更加明晰駐村“第一書記”的權責關系,破解“責任大權限小”的困境。將責任機制、權力機制和激勵機制納入到同一個體系中進行考量。在一定程度上賦予駐村“第一書記”進行鄉村治理的權限,以及合理汲取資源、監督資源分配的權限,使得“嵌入型”鄉村治理精英在鄉村社會中擁有更多的自主權。

當前駐村“第一書記”扶貧主要發揮協助作用,而管理方式與組織結構變化將駐村“第一書記”權力坐實,這便對創新駐村“第一書記”扶貧機制提出了新的要求。可以將貧困村如何脫貧致富的部分決策權交由駐村“第一書記”,上級政府部門不為具體的脫貧路徑作出統一的詳細的規定和部署,僅提供方向性引導和政策性指導。由駐村“第一書記”根據鄉村的實際情況,設計脫貧致富的操作方案,市委市政府僅需親自參與評估及引入第三方評估,對駐村“第一書記”設計的脫貧致富方案進行審核和驗收,充分利用競爭機制,提升脫貧致富方案的質量。評估需要貫穿脫貧致富方案的立項及驗收全過程,引入第三方評估主要基于第三方機構的專業性和獨立性,降低在制定政策和方案環節中出現失敗現象的幾率。立項獲得通過后,上報市委市政府進行備案,方可實施脫貧致富的方案。駐村“第一書記”在這一過程中全權負責方案的實施。駐村“第一書記”實施脫貧攻堅方案的資源汲取由市委市政府牽頭進行統一協調,根據每個貧困村的具體情況,撥付公共財政。由于不同脫貧致富方案涉及到的經費存在差異,只有改變以往統一口徑下的貧困經費支持行為,才能真正做到資金使用的精準化。駐村“第一書記”開展實際工作需要鄉鎮黨委及政府的協作,畢竟駐村“第一書記”是國家組織力量在鄉村社會的直接嵌入,不屬于“內生型”的鄉村治理精英,外部力量與鄉村熟人社會之間存在著一定的抵牾。因此,要求駐村“第一書記”與鄉鎮黨委及政府、村“兩委”合作,鄉鎮黨委及政府安排人員專門協助駐村“第一書記”開展扶貧工作,村“兩委”全程參與精準扶貧。

互動聯結與優勢互補:促進駐村“第一書記”與“內生型”鄉村治理精英之間的有效互動

破除駐村“第一書記”與鄉村社會之間的壁壘,關鍵在于促進駐村“第一書記”與“內生型”鄉村治理精英之間的有效互動,尋找駐村“第一書記”與“內生型”鄉村治理精英之間的聯結要素。

所謂的聯結要素就是尋找不同類型鄉村治理精英在治理困境中的契合點,然后互為補充。“長老型”鄉村治理精英個人利益導向顯著,缺乏鄉村轉型發展的經驗、能力和動力,在其通過內在轉化成為能人型鄉村治理精英之前,很難適應鄉村社會的發展和鄉村振興戰略的需求,因此,要想實現“長老型”鄉村治理精英與駐村“第一書記”之間的聯結是十分困難的。就“任命型”鄉村治理精英而言,存在的最大問題就是發展的內在動力嚴重不足,這也制約了其與“嵌入型”鄉村治理精英的聯結。“能人型”鄉村治理精英雖然具有發展政治資源有限、派系斗爭以及賄選霸選等現實困境,但是駐村“第一書記”的存在,正好能夠彌補“能人型”鄉村治理精英在治理過程中的缺陷。因為,駐村“第一書記”作為組織權威的直接嵌入,本身就帶有鮮明的政策資源和資金資源優勢,能夠有效彌補“能人型”鄉村治理精英在鄉村社會發展轉型過程中存在政策資源短板,并為鄉村產業的發展轉型提供更多的資源供給。組織權威的直接嵌入,通過有效的基層黨建,能夠在很大程度上起到監督規范鄉村社會民主運作、規避鄉村派系斗爭的效果,進而有效推動“能人型”鄉村治理精英的關注點轉向鄉村經濟發展、治理提升和產業轉型等方面,推動鄉村振興戰略的有效實施。

組織升級:以正式組織為根基的鄉村組織再造

駐村“第一書記”在組織方面所具有的優勢不僅僅應該體現在推動鄉村正式組織的鞏固與發展,更為重要的是在于依托黨組織的力量銜接鄉村社會中正式組織與非正式組織,創新鄉村社會的組織模式,實現鄉村組織的升級。具體而言,中國鄉村社會長期發展過程中形成了特定的生活方式、生產方式、交往方式、認知水平,使得非正式組織在鄉村社會中具有更深遠的影響力。作為正式組織的黨組織應當充分認識到非正式組織在鄉村治理過程中的積極作用,并發揮正式組織的內部組織能量,來激活鄉村社會中非正式組織(諸如:農業合作社、紅白喜事會等)的組織活力。克服鄉村社會中傳統非正式組織的不確定性等弊端,鼓勵以農村致富能人為核心、聚合農民的組織化方式。充分挖掘鄉村協會所具有的廣泛兼容性、充分自主性、非盈利性和高度靈活性等優勢,以協會模式將農民聯結起來。通過組織升級提高村民收入的穩定性和持續性,進而增強村民對于鄉村社會的認同感和歸屬感。

2020年,脫貧攻堅的目標即將實現,駐村“第一書記”這樣一項有效的制度安排不應該隨著脫貧目標的實現而取消。而是應該作為一項長期的制度設計,納入到鄉村振興戰略之中,將其優勢發揮到最大化。這不是說要像脫貧攻堅時期一樣,全面鋪開地進行制度落實,而是要探尋一種更加精準的制度延續邏輯,這個邏輯的關鍵在于厘清不同類型鄉村治理精英的行動邏輯、權力結構和以其為中樞所構成的國家與鄉村社會之間的利益權衡關系,核心在于因地制宜地、有選擇性地搭配不同類型的“內生型”鄉村治理精英與駐村“第一書記”。對于發展基礎薄弱的鄉村,應著力培育“能人型”鄉村治理精英,對于發展基礎較好的鄉村,應著力推動駐村“第一書記”與“能人型”鄉村治理精英的有機融合,在這樣一個循序漸進的過程中,充分發揮精準扶貧的優越性,推動鄉村社會有步驟、有節奏地解決農業、農村、農民發展不充分、不平衡問題,推動鄉村振興戰略的有效實施。

(作者為復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博導;復旦大學國際關系與公共事務學院博士生王鵬翔對本文亦有貢獻)


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