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巡視巡察聯動體制:意涵、邏輯與構建路徑


2019-03-26    來源:中州學刊    作者:孫亮

摘 要:巡視巡察聯動體制從某種意義上而言是巡視制度的升級版。巡視與巡察在指導思想、結構功能、運行邏輯等方面均相同或近似,區別之處在于兩者的主體、范圍、對象和內容不同。構建巡視巡察聯動體制是構筑權力監督體系的必要之舉,也是實現巡視全覆蓋的必由之路,更是推動治黨理政、反腐懲貪向縱深發展和向基層延伸的必然選擇。建立巡視巡察聯動體制的實質在于完善中國特色社會主義的黨內監督制度。從領導機制、工作機制、組織保障、制度體系等多個方面入手,逐步建構起巡視與巡察一體化部署、推進、落實,從而實現兩者有機結合、互補互促的黨內監督全覆蓋體制。 
  關鍵詞:巡視巡察聯動體制;意涵;邏輯;路徑 
  中圖分類號:D26   文獻標識碼:A 
  文章編號:1003-0751(2019)01-0012-05 
  黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》(以下簡稱《監督條例》)首次明確規定,市縣黨委應建立巡察制度。黨的十九大進一步提出要構建巡視巡察上下聯動的監督網。實踐為理論的發展提供了動力之源和豐富素材,十八大以來黨的巡視工作推動了學界對巡視制度的理論研究不斷走向深入,但對巡視巡察聯動體制的研究在廣度和深度上均有所不足。本文圍繞巡視巡察聯動體制的意涵、邏輯、路徑等三個問題展開理論分析。 
  一、巡視巡察聯動體制的意涵 
  總體而論,中國共產黨巡視制度有廣義和狹義之分。廣義的巡視制度是指根據黨章規定,由各級黨委組織實施的自上而下的黨內監督制度,包括中央巡視制度和地方巡察制度。狹義的巡視制度僅指由黨的中央和省(自治區、直轄市)兩級黨委設置并實施的巡視制度,不包括黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)黨委設置并實施的巡察制度。①基于研究需要,本文集中探討狹義上的巡視制度。 
  1.巡視與巡察的相似點 
  明確界定巡視巡察聯動體制的意涵,首先需要系統比較巡視制度與巡察制度的異同。通過深入梳理,兩者的相同或相似之處主要有三個方面。 
  其一,指導思想和政治目標相同。作為馬克思主義政黨,黨的巡視制度和巡察制度均把馬克思主義政黨監督理論奉為圭臬,以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,尤其是把黨的十八大以來習近平對巡視工作的相關論述和指示精神作為根本出發點。②就政治目標而言,《中國共產黨巡視工作條例》(以下簡稱《巡視條例》)第一條對其政治目標作了明確說明,其核心之義就是實現全面從嚴治黨,加強黨內監督,規范巡視工作。無疑,在政治目標這一點上,巡視制度與巡察制度是相同的。 
  其二,結構、功能相同或相近。黨的巡視制度和巡察制度創設的根本依據源自于黨章。黨章作為黨內的根本大法,為巡視制度和巡察制度提供了原則性的規定和抽象性的表述。在黨的集中統一領導下,黨章為巡視制度和巡察制度的建立和實施提供了一致性的結構基礎和制度依據。內容影響形式,結構塑造功能。一般來說,巡視制度和巡察制度均具有凈化政治生態功能,重塑以“親”“清”為核心新型政商關系的經濟功能,實現“打虎拍蠅”、反腐倡廉的社會功能及移風易俗、潛移默化的文化功能。 
  其三,巡視內容及方式方法上相似。指導思想、政治目標、結構功能的相同,必然決定了兩者在巡視巡察內容、方式方法上相同或相似,這反映了內在本質和外在特征的關系。黨的十九大后兩者在巡視內容上均聚焦政治巡視,強化政治監督和政治凈化。在巡視巡察的方法上,兩者都注重實效與創新,探索出了一套行之有效的“巡視組合拳”,如兩者都綜合運用常規巡視、專項巡視、機動巡視、“回頭看”等巡視手段,采取聽取匯報、受理來訪、抽查核實、民主測評、問卷調查等方式方法。 
  2.巡視與巡察的區別 
  相比較于巡視巡察制度顯而易見的相同或相似點,兩者的相異之處則略顯隱晦,需仔細梳理甄別。巡視與巡察主要有以下五個方面的相異之處。 
  其一,巡視、巡察主體上下有序。《巡視條例》對巡視、巡察主體分別作了詳細的規定。它規定巡視制度只能由黨的中央和省級委員會,以及中央各部委、中央國家機關黨組(黨委)等設立和實施。與此相對應,巡察制度則只能由黨的市、縣兩級委員會設立和實施。下級紀委和巡察小組必須接受上級紀委和巡視小組的領導。同時兩者所遵循的黨內法規從效力位階上來說也存在上下之分。《巡視條例》是經過黨的中央委員會審議通過的,其效力位階均高于地方黨的委員會審議通過的市縣巡察辦法。 
  其二,巡視、巡察范圍大小有別。巡視、巡察范圍與行政級別和行政區域劃分直接相關。中央巡視覆蓋全國范圍,省級巡視覆蓋省級行政區域,市縣巡察則只能覆蓋相應市縣的行政區域,因此巡察覆蓋區域小于巡視覆蓋區域。 
  其三,巡視、巡察對象高低錯位。黨管干部是我國一項重要的人事工作原則。依據行政級別進行分類管理與監督則是落實這項原則的重要方法。根據相關規定,中央巡視主要監督中管干部,省級巡視主要監督省管干部,市縣巡察則相應監督市管干部和縣管干部。因此可知,巡視的對象主要是黨的中高級干部,也就是廳局級以上的干部。而巡察的對象則主要是縣處級以下的干部。這既符合現實工作情況,也符合誰任命誰管理的權力運行與監督規范。 
  其四,巡視、巡察內容有輕重之分。在具體實施的過程中,巡視巡察內容會因地因時因人因事而變動。巡視巡察所涉及的對象在行政級別、行政區域、部門行業等存在差別,這決定了巡視巡察內容的差異性。比如,在中央巡視實踐中,需要對黨的個別高級干部“搞小山頭、拉小圈子”等政治問題保持高度警惕,敢于亮劍。而在市縣巡察過程中,則要切實聯系地方工作實際,對涉及支農惠農、養老救濟,尤其是扶貧領域的優親厚友、吃拿卡要問題,農村集體“三資”管理、土地征收等領域的“微腐敗”問題等,足夠重視,勇于揭發。 
  其五,巡視、巡察路徑各有所長。中央和省級巡視運用機動式巡視、巡查式巡視、回訪式巡視以及點穴式巡視等方法途徑,通過綜合運用不同的巡視路徑,有助于增強巡視工作的震懾力和靈活性。而地方在巡察過程中經常用到市縣聯合巡察、交叉式巡察和提級式巡察,這是破解基層熟人社會監督難題的有效巡察路徑。
總之,巡視巡察的差異性特征主要是由巡視巡察在對象、內容、路徑等方面的區別所決定的,但兩者在實質上是一致的,都是黨內自上而下監督的重要手段。 
  在比較巡視、巡察兩者異同之后,我們可以對巡視巡察聯動體制作如下定義:巡視巡察聯動體制就是以黨章及相關條例為依據,把巡視與巡察工作一體部署、一體推進、一體落實,從而達到兩者有機結合,互補互促的黨內監督全覆蓋體制。 
  二、構建巡視巡察聯動體制的邏輯 
  歷史學家錢穆認為:“任何一制度之創立,必然有其外在的需要,必然有其內在的用意,則是斷無可疑的。”③筆者在此從歷史邏輯和理論邏輯兩個方面對巡視巡察聯動體制進行闡釋。 
  1.構建巡視巡察聯動體制的歷史邏輯 
  在90多年中國共產黨巡視制度的發展歷程中,黨內巡視制度可以分為四個階段。 
  民主革命時期巡視制度的創建是中國共產黨應對困局的產物。黨的二大通過的《中國共產黨章程》中首次確定了中央執行委員會派遣中央特派員到各處召集臨時會議的決定。④這是黨內對巡視工作和巡視人員最初的表述。1928年10月中共中央以通告的形式頒布了《巡視條例》,這為之后黨內巡視制度的形成奠定了基礎。⑤1931年5月中共中央又制定了《中央巡視條例》,詳細規定了巡視員的條件、基本任務、工作方法以及職權、紀律與教育,從而進一步規范了黨內巡視制度,這標志著中國共產黨巡視制度正式建立。 
  社會主義革命和建設時期,黨內巡視制度經歷了曲折發展的過程。新中國成立之初就通過了《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》,黨的八大選舉產生了第一屆中央監察委員會,這就初步勾畫了建國后黨的紀律檢查體制,奠定了綿延至今的工作格局。“文化大革命”爆發后,黨政機關受到不同程度沖擊,黨的各級監察委員會也未能幸免,或陷于癱瘓或被撤銷,紀檢監察工作受到了極大破壞。 
  改革開放后,黨內巡視制度開始恢復并進一步發展。改革開放之初,鄧小平已意識到監督的重要作用,他認為黨要受監督,黨員要受監督,否則會犯大錯誤。⑥黨內巡視制度的恢復發軔于1996年,以《中共中央紀委關于建立巡視制度的試行辦法》的頒布實施為標志。此后,巡視實踐工作和巡視制度修訂雙輪驅動穩步推進。黨的十六大作出了“建立和完善巡視制度”的重大決定。黨的十七大第一次把巡視制度寫入黨章。2009年《中國共產黨巡視工作條例(試行)》頒布實施,標志著黨的巡視工作在制度上漸趨成熟。 
  黨的十八大以來,黨內巡視制度的發展實現了歷史性飛躍,主要體現在三個方面:其一,就巡視制度的政治定位達成了高度一致的政治共識。以習近平同志為核心的黨中央把巡視制度看作是全面從嚴治黨的戰略性制度安排,是標本兼治的制度選擇,是凈化黨內政治生態、重塑政治規矩和政治紀律的重要手段。其二,制度機制進一步完善。《巡視條例》分別于2015年和2017年進行了修訂,對其指導思想、巡視范圍、巡視方法、工作程序、紀律責任等內容做了大幅的增刪改,巡視巡察聯動體制被寫進了《監督條例》和《巡視條例》,這為巡視巡察聯動體制的創建提供了黨規依據。其三,取得了前所未有的巡視成果。黨的十八大以來中紀委查處的中管干部中,60%是根據巡視移交的問題線索查處的。 
  2.構建巡視巡察聯動體制的理論邏輯 
  從理論邏輯上看,構建巡視巡察聯動體制具有以下幾方面的現實意義。 
  其一,這是構筑政治權力監督體系的必要之舉。政治權力具有“主體利益性、強制約束性和擴張延展性”⑦,因此,對政治權力進行監督和構建監督體系,是現代國家的必然選擇和政治保障。當前我國權力監督體系大體由三類構成,一類是縱向序列呈現自上而下的組織監督,一類是縱向序列呈現自下而上的民主監督,還有一類是橫向序列的同級相互監督。這三類監督的地位和作用不是同等的,自上而下的組織監督居于核心地位,在監督體系中發揮著關鍵作用,這是由中國特色的政治制度所決定的。“黨內監督在黨和國家各種監督形式中是最根本的、第一位的。”⑧自上而下的監督最有效,“上級監督是黨內監督的‘綱’,綱舉才能目張。”⑨無疑,巡視巡察制度就是黨內一種自上而下的組織監督,是一種全面從嚴治黨背景下標本兼治的戰略性制度安排。巡視巡察聯動體制能夠有效把縱向的黨內監督與橫向的民主監督、組織監督有機結合起來,從而消弭監督體系的木桶效應。 
  其二,這是實現黨內監督全覆蓋的必由之路。近些年來,黨的巡視制度在治黨理政、反腐懲貪、匡正綱紀等方面發揮標本兼治作用的同時,在實踐中也暴露出一些結構功能性問題。十九大之前的巡視全覆蓋主要是指對中央、省級黨委部門的巡視全覆蓋,而對地方黨委部門的巡視全覆蓋則尚未實現。部分地方黨委雖然也自行開展了巡察工作,但沒有相應的黨內法規支持,仍處于摸索階段。無疑,地方巡察制度的建立是實現黨內監督全覆蓋目標的最后一塊拼圖。巡視巡察聯動監督體制能夠在黨的統一領導下,統攬全局、協調各方,以巡視推動巡察,以責任傳導壓力,形成一體部署、推進、落實的監督互動格局。因此,破解巡視監督中出現“盲區”和邊際效用遞減困局的關鍵舉措之一就在于構建巡視巡察聯動監督體制。 
  其三,這是推動全面從嚴治黨向縱深發展向基層延伸的關鍵一著。推動全面從嚴治黨向縱深發展向基層延伸是實現新時代黨的建設偉大工程的重要抓手,構建巡視巡察聯動體制有助于推動全面從嚴治黨向縱深發展,打通黨內監督“最后一公里”。巡視巡察聯動體制的建立,將真正實現巡視范圍橫向到邊縱向到底的總要求,把巡視利劍直插基層。特別是巡察制度的建立將使巡察對象擴大到市縣鎮黨委政府,巡察輻射到街道、社區、城鎮、鄉村,實現巡視行政區域的全覆蓋。構建巡視巡察聯動體制也有助于厚植黨的執政之基。郡縣治,天下安。對于一個超大型的國家和超大型的馬克思主義政黨來說,基層政權的穩定意義重大。建立巡視巡察聯動體制能夠圍剿基層“蠅貪”,防范化解以官民矛盾為中心的“泄憤沖突”。 B10 故巡視巡察聯動體制在某種意義上起到了社會沖突理論大師L.科塞所提出的社會沖突“安全閥”的功效。 B11
三、構建巡視巡察聯動體制的路徑 
  構建巡視巡察聯動體制應堅持以馬克思主義政黨監督理論為依據,以習近平關于黨內巡視的重要論述為指導。具體來說,構建巡視巡察聯動體制的路徑主要有以下四個方面。 
  1.建立巡視巡察聯動的領導機制 
  其一,建立上下聯動的政治領導機制。維護以習近平同志為核心的黨中央的權威和集中統一領導,是新時代中國特色社會主義制度的根本政治原則,這也應是建立巡視巡察上下聯動的領導機制所應遵循的政治原則。要在構建巡視巡察聯動體制過程中,牢固樹立“四個意識”,認真領會中央巡視工作精神,以中央巡視推動、引領地方巡察,以政治巡視作為巡視與巡察實踐的共同政治目標。其二,建立上下聯動的組織領導機制。根據《巡視條例》規定,巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任,是組織實施巡視工作的主要負責人。 B12 而與此相對應的是,根據《監督條例》規定,上級紀委對下級紀委由以前的間接指導關系強化為直接領導關系,各級紀委書記、副書記的提名和考察也以上級紀委會同組織部門為主。 B13 這就實質上規定了下一級黨委巡視巡察領導小組組長的提名和考察需接受上一級黨委紀委的領導。這就要求在構建巡視巡察聯動體制的過程中,應該完善相應組織考核制度,細化考核目標,疏通人員升黜渠道,逐步建立起規范化、制度化的組織領導制度。 
  2.完善巡視巡察聯動的工作機制 
  該項工作機制的關鍵之處在于統籌推進巡視巡察聯動體制“一體化”建設。“一體化”建設能夠有效避免黨的巡視巡察制度之間不兼容、不協調、不暢通等情況的出現,有助于發揮制度整體合力。其一,在總體布局上要推進巡視巡察一體化謀劃。一體化謀劃黨章、監督條例、巡視條例的制定、修訂、報備。一體化謀劃巡視巡察監督制度與行政監督、輿論監督、司法監督等之間的互動協作,使黨內監督與黨外監督制度之間能夠互動兼容、互補增強。其二,在工作實踐中要推進巡視巡察一體化部署。要實現各級黨委在一屆任期內巡視全覆蓋的政治目標,如不把巡視巡察結合起來共同發力實難完成。因為僅就中央一級巡視對象而言,就多達280多個。再加上地方各級巡視巡察對象,更是多達近萬個。推進巡視巡察一體化部署將顯著提高巡視工作效率,擴大巡視巡察覆蓋范圍,增強巡視效果。其三,在巡視巡察工作人員使用上一體化調度。巡視巡察一體化推進的過程中,需要有從事審計、金融、信訪、司法、民政、教育、醫療等各領域各系統的工作人員,以應對不同行業不同領域的巡視巡察對象。因此,迫切需要對巡視巡察工作人員做出科學合理的配置使用,應建立巡視巡察工作人員一體化信息數據庫,以方便巡視巡察小組之間相互借調、一體使用。其四,在巡視巡察成果上一體化運用。巡視巡察成果可以分為以下兩個方面,在理論層面主要有提交給巡視對象的巡視組反饋意見、提交給巡視領導小組的巡視情況匯報、提交給巡視組的巡視整改方案等。巡視巡察成果在實踐層面主要有整改意見的落實、相關制度的補充修訂、違紀違法線索的提交處置等。應一體化研判巡視巡察成果,總結研判黨員干部違法亂紀的深層次原因、重點領域、重點事項,為全面從嚴治黨提供科學導向。 
  3.強化巡視巡察聯動的組織保障 
  組織保障是維持和推動巡視巡察聯動體制正常開展的重要環節。強化組織保障,黨委需承擔起巡視巡察聯動體制的主體責任。在巡視巡察工作實施前、實施中、實施后,各級黨委應進行統籌協調、指導推進、聽取匯報等。紀委機關、監察部門作為承擔巡視巡察工作的主要機構需承擔起監督責任,包括任命巡視組組長,選拔工作人員,派遣入駐巡視巡察小組,撰寫巡視報告,考核巡視整改落實,等等。強化組織保障還包括建立起有效的培訓教育機制。通過理想信念的教育、政治紀律的宣傳以及專業知識的培訓,打造一支政治素質高、專業能力強的隊伍。另外,還應著手構建行之有效的獎懲機制。建設一支忠誠、干凈、擔當的巡視巡察隊伍,不僅需要政治信念教育,還需要樹立規則和底線意識,要在巡視巡察工作中全流程嚴格考核和終身問責,使能者上、庸者下、劣者汰。探索改革紀檢監察體制,為政治素質高、業務能力強,敢于較真碰硬的巡視巡察工作人員建立晉升通道。 
  4.健全巡視巡察聯動的制度體系 
  制度事關根本,更關乎長遠。習近平對此指出:“小智治事,中智治人,大智立法。” B14 制度體系的構建是巡視巡察聯動體制的戰略步驟。制度體系的構建應遵循實踐探索和總結提煉雙向互動的原則。其一,應嚴格尊崇黨章、與黨的監督條例相銜接,依照黨的巡視條例,為構建巡視巡察聯動制度體系提供基本遵循。其二,各省(自治區、直轄市)應建立巡視巡察聯動配套工作機制。各省(自治區、直轄市)黨委作為實施巡視工作的重要職能部門,居于聯接巡視和巡察中間一環,起到承上啟下的作用。可以因省因市而制宜,結合實際情況,統籌協調,在政治指導、組織選拔、考核監督、經費使用、人員聘用等各個方面建立完善配套工作機制。其三,應結合《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》,制定市縣巡察制度實施辦法,完善回避制度,積極防范和化解基層熟人社會帶來的不利影響,并嚴格遵循相關制度進行規范性文件備案。市縣巡察制度作為黨內基層監督制度,在內容的規定上應能夠充分與上位巡視制度相耦合。 
  四、余論 
  制度的生命力和價值在于其得到有效執行,否則難免會陷入“錢穆制度陷阱”。為杜絕此類現象,習近平強調制度要“一分部署還要九分落實” B15 。對此,巡視巡察聯動體制的貫徹落實需要明確劃分界定各級黨政機關、領導干部的政治責任、主體責任、監督責任、主要責任,以政治擔當踐行政治巡視,以責任分解、責任追究推動責任落實。同時必須要清醒地認識到,作為一個嶄新的體制,巡視巡察聯動體制在制定、實施過程中難免存在一些問題,巡視巡察聯動體制也不可能立竿見影地解決基層黨政機關中所有的問題。但我們不能因噎廢食,必須以更加清醒的政治自覺和堅定的制度自信,科學構建巡視巡察聯動體制,從而漸次推進新時代中國特色社會主義監督體系的完善。
注釋 
  ①② B12 B13 《十八大以來重要文獻選編》(下),中央文獻出版社,2018年,第771、771、772、446頁。 
  ③錢穆:《中國歷代政治得失》,生活·讀書·新知三聯書店,2005年,第2頁。 
  ④《建黨以來重要文獻選編》第1冊,中央文獻出版社,2011年,第166頁。 
  ⑤《中國共產黨組織史資料》第8卷,中共黨史出版社,2000年,第226頁。 
  ⑥《鄧小平文選》第1卷,人民出版社,1994年,第270頁。 
  ⑦王浦劬:《政治學基礎》,北京大學出版社,2006年,第71—73頁。 
  ⑧習近平:《習近平談治國理政》第2卷,外文出版社,2017年,第187頁。 
  ⑨樊桂:《自上而下的監督最有效》,《中國紀檢監察報》,2016年12月9日。 
  ⑩于建嶸:《抗爭性政治:中國政治社會學的基本問題》,人民出版社,2010年,第5頁。 
  B11 [美]L.科塞:《社會沖突的功能》,華夏出版社,1989年,第67頁。 
  B14 B15 《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》,中央文獻出版社,2015年,第132、129頁。 
  Patrol Inspection Linkage System: Implication, Logic and Path 
  Sun Liang 
  Abstract:In a sense, the patrol inspection linkage system is an upgraded version of the inspection system. They are identical or similar in guiding ideology, structure, function and operation logic. The difference lies in their subject, scope, object and content. Constructing the patrol inspection linkage system is not only a necessary measure to build the power supervision system, but also the only way to realize the full coverage of inspection. It is also the inevitable choice to promote the development of the Party′s governance, anti-corruption and punishment of corruption in depth and to the grass-roots. The essence of establishing the patrol inspection linkage system is to improve the inner-party supervision system of socialism with Chinese characteristics. Starting from the leadership mechanism, working mechanism, organizational guarantee, system and other aspects, we gradually construct the integrated deployment, promotion and implementation of patrol inspection, so as to realize the full coverage system of inner-party supervision which combines the two organically and promotes each other. 
  Key words:patrol inspection linkage system; implication; logic; path
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