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沖破“貧困陷阱”:深度貧困地區的脫貧攻堅


2019-03-12    來源:學術前沿    作者:李小云

【摘要】中國政府30多年的扶貧經歷了從劃定貧困區域到劃定貧困村落再到識別貧困人口這樣一個過程,形成了系統的有針對性的扶貧戰略和政策。當前脫貧攻堅所面臨的主要問題是深度貧困的脫貧攻堅問題,“內生動力不足”下的“貧困陷阱”是深度貧困致貧機制中的內生要素。從某種程度上說深度貧困的發生不單是所謂致貧的外部因素,在客觀上還存在著某種超越國家或個人能力,同時又約束國家和個人把握市場機會的一種狀態,國際貧困研究領域將此稱之為“貧困陷阱”,而“貧困陷阱”則屬于致貧的內因。我們制定緩解和消除深度貧困的政策需要在“貧困陷阱”理論基礎上,從區域發展、社會發展、社會文化、扶貧組織資源角度出發,為深度貧困地區和人群尋找到合適的脫貧之道。

【關鍵詞】深度貧困 貧困陷阱 脫貧政策

【中圖分類號】F323.89 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.14.001

 

 

習近平總書記于2017年6月23日在山西太原主持召開的“深度貧困地區脫貧攻堅座談會”,標志著中國政府自2012年開始逐漸強力推動的精準扶貧攻堅工作進入到了一個新的階段,可以稱之為扶貧工作的“觸底著陸”。中國有計劃、有目標和有組織的扶貧工作開始于上個世紀80年代初。盡管在之后的很長一段時間,無論從人均收入和實際的福利情況來看,中國與其他國家相比處于普遍的貧困狀態,如1978年,中國人均GDP只有156美元,遠遠低于新加坡的3193美元、馬來西亞的1246美元,甚至低于印度尼西亞的389美元。然而,中國在普遍性絕對貧困的情況下,依然存在著較大的貧富差別。甘肅的河西地區、定西地區和寧夏的西海固地區就是當時全國極端貧困地區的典型代表。“全家人出門只有一條褲子”的貧困現象在上個世紀70~80年代非常普遍。1982年12月30日,“三西”建設領導小組第一次會議召開,標志著中國政府持續了近40年的大規模的有計劃、有目標和有組織的農村扶貧工作的開始。從嚴格意義上講,中國的扶貧工作首先是從深度貧困地區開始的。選擇從這樣的地區開始扶貧工作具有多方面的原因。首先,從自然條件、經濟發展和社會文化的差異來看,中國已經存在著明顯的區域發展的差距,西部地區、西南地區、邊疆和少數民族地區的發展水平遠遠低于東部沿海地區,而且隨著改革開放的實施,這個差距明顯開始加大;其次,雖然當時全國農村的貧困面很大,但是國家缺乏足夠的財力展開全國范圍內的專項扶貧工作,只能先從最貧困的地區開始;最后,由于改革開放之初差異性的發展戰略的實施使得已有的區域差異進一步擴大,貧困地區的貧困進一步凸顯,在落后地區展開扶貧工作也日顯迫切。隨著改革開放的不斷推進和經濟的不斷發展,中國的扶貧工作面開始不斷擴展,扶貧工作開始惠及更多的農村貧困人口。1986年,中國政府確定貧困縣331個(1994年調整為592個),這是中國政府首次力圖通過劃定貧困區域來確定最為貧困的地區,以便開展瞄準性的扶貧。2002年,中國政府在已有的貧困區域的基礎上,又制定了貧困村的概念,識別了148400萬個貧困村;2012年,中國政府調整貧困線,明確了新的標準下的農村貧困人口的數量,同時通過建檔立卡在全國識別了貧困人口。中國政府30多年的扶貧經歷了從劃定貧困區域到劃定貧困村落再到識別貧困人口這樣一個過程,形成了系統的針對瞄準性的扶貧戰略和政策。從上個世紀80年代初瞄準深度貧困地區和人口,到2017年精準扶貧再次聚焦深度貧困,意義發生了重大變化,前者是政府專項扶貧計劃從最貧困的地區開始,后者是政府針對絕對貧困的專項扶貧計劃將會從最貧困地區的脫貧結束。

深度貧困的概念和政策含義

目前,有關深度貧困的概念主要在兩個層面使用。一是政策層面的表述。在政策上對于深度貧困問題的表述包含兩個方面的內容:一是深度貧困地區;二是深度貧困群體。這兩個表述主要出現在中央政府的文件、領導人講話以及政府部門的工作報告中,我們可以稱之為政策性的深度貧困概念。以界定區域為特點的深度貧困地區概念出自不同的原因。首先,當中國政府在上世紀80年代開始展開扶貧工作的時候,首先瞄準的區域就是在當時貧困程度最為嚴重的地區,也就是今天我們所謂的深度貧困地區。由此,從嚴格意義上講,深度貧困地區的概念最初應該是來源于基于對全國各地經濟社會狀況進行比較的基礎上所形成的優先展開扶貧工作的區域單元。第二,其后明確提出深度貧困地區概念的重要原因則是隨著扶貧工作在全國范圍的展開,特別是由于扶貧具有無償和優惠的財政和物資資源轉移的內容,從而誘發了各地競相獲取扶貧資源的行為。這一行為主要是通過數據趨同手段努力將自己轄區內的貧困地區被納入到已經確定的扶貧區域單元而實現的,從而逐漸造成了與原本確定的扶貧區域單元具有類似特點的區域數量的不斷擴大,也就是所謂泛貧困化的狀況。在這樣的情況下,原本可以將資源集中在特別貧困地區的扶貧工作也不得不逐漸變得更加泛化,在政策實踐層面出現了所謂的“撒胡椒面”“大水漫灌”等狀況。作為對泛貧困化在實踐上的回應,政策上需要將扶貧回歸到所謂“雪中送炭”性質的本位,所以,深度貧困地區的概念比較明確地界定了“雪中送炭”行為的具體邊界。最后,由于扶貧具有很大程度的財政和物資無償轉移的特質,所以很容易造成“虛假性需求膨脹”的狀況,并繼而誘發道德陷阱,因此在政策上也需要有一個不容易導致擠入的具體的客觀邊界。深度貧困地區的概念無論從客觀實際,還是在表述上都提供了一個在扶貧中合理有效使用公共資源的邊界,提供了使用公共資源扶貧的合法性依據。2017年11月21日,中國政府發布的《關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的實施意見》(以下簡稱《意見》)明確界定了深度貧困地區的具體范疇。《意見》指出,西藏、四省藏區、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州(簡稱“三區三州”),以及貧困發生率超過18%的貧困縣和貧困發生率超過20%的貧困村均屬于所謂的深度貧困地區。按照這個標準,目前全國有110個縣屬于深度貧困縣,16000個村屬于深度貧困村。各省按照貧困發生率11%的標準確定了334個省級深度貧困縣。與早期在全國范圍確定貧困縣和貧困村以及劃定貧困片區不同的是,首先,深度貧困地區是現有貧困地域概念的一個部分,不是根據新的標準重新劃定的,只是按照貧困發生率的程度做了比較排序,例如,按照2017年全國農村平均貧困發生率3.1%作為標準,貧困發生率在18%以上的屬于深度貧困縣;其次,深度貧困地區范圍大大縮小,使得深度貧困地區的貧困特征相比其他貧困地區的特征更加凸顯,從而降低了潛在擠入和漏出的風險,如目前深度貧困縣的數量是110個,遠遠少于全國貧困縣的總數量。在區域發展差異顯著存在的條件下,緩解貧困需要瞄準機制,因此,界定深度貧困地區的范圍對于提高扶貧資源的使用效果十分重要。但是,除了界定區域以外,仍然需要界定最終的受益群體,因為即使在深度貧困地區,也不是每個人都是貧困人口,而且即便是所謂的貧困人口也不必然屬于深度貧困人口。主要的原因是2011年確定的,以2010年不變價格計算的2300元農民人均純收入的貧困標準已經高于赤貧和溫飽的標準,這個標準顯然不能完全等同深度貧困的標準,故而就出現了深度貧困群體的概念。與界定深度貧困地區不同的是,中國政府并沒有在建檔立卡貧困戶的機制上再明確誰是深度貧困人口,但是政府扶貧官員強調所謂的“三類人”,一是病貧人,就是因病致貧人群,特別是重病和慢性病人群;二是返貧人,就是因災等返貧的人群;三是老貧人,可以算作為深度貧困人口。

需要指出的是,政策上無論是深度貧困地區還是深度貧困群體的概念均是針對瞄準性扶貧政策在實踐上出現問題的反饋,屬于現有扶貧治理機制對于扶貧資源偏離目標的矯正。因為,實際上按照生存性貧困線確定的貧困群體,就應該算是深度貧困群體。同樣,按照原初貧困縣和貧困村以及貧困片區的概念所界定的區域就應該屬于深度貧困地區。但客觀實際是,在現有體制條件和貧困治理機制下,一旦涉及到無償和優惠性資源的分配,原定的分配邊界的標準就會在很多政治和社會經濟因素的影響下被逐漸改變,結果往往是目標對象漏出和非目標對象的擠入。當漏出和擠入最終影響到資源的有效分配,特別是資源過度分散影響到原初政策目標的實現時,政府一般會進入新一輪的邊界界定。在以往貧困縣、貧困村以及貧困片區的確定過程中,應該說還是充分考慮了客觀存在的貧困差異,但是最終確定的數字事實上還是超過了按照當時的社會經濟水平應該有的實際客觀的數量。1986年確定的596個貧困縣,但據上世紀90年代末期的研究發現,50%以上的貧困人口居然不在貧困縣內,還有很多年前曾發生“祝賀某縣列入國家級貧困縣”的現象,都是瞄準偏離的典型例子。

與政策層面不同的是學術角度對深度貧困的研究很少直接使用與政策概念相同的深度貧困概念,而更多地使用所謂的長期性貧困的概念。首先,學術上的長期性貧困更多地指群體,而對于區域的深度貧困更多地采用極端不發達地區的概念;其次,學術上嚴格定義的長期性貧困應該有兩個維度的含義,一是群體貧困的程度,如按照收入和任何多維度的指標衡量;二是這種貧困的程度維持的時間,一般來說,給定的貧困狀態持續3~5年以上的可以算作長期性貧困。學術上的長期性貧困概念與政策上的深度貧困概念在側重點上有所不同。政策上的深度貧困無論是區域還是群體主要是基于與已經確定的平均貧困程度對比之后得出的處于貧困地區或群體最底層的那一部分,按照目前政策的實施情況來看,即使這些地區或群體在短期保持這個狀態,仍然屬于深度貧困。而學術研究中關注的長期性貧困則是指3~5年的貧困狀態。長期性貧困理論認為,緩解貧困的最大困難不在于短期性貧困,而在于長期性貧困,因為長期性貧困的致貧原因復雜,因此緩解和消除長期性貧困的政策的制定和執行也往往十分復雜。事實上,目前在精準脫貧攻堅中聚焦的深度貧困在理論特征上基本屬于長期性的貧困。首先,從地區角度看,“三區三州”在過去幾十年中基本上都是處于經濟社會最為落后的地位,屬于典型的長期性貧困地區;其次,現在主要指的深度貧困群體,特別是少數民族和生活在山區、邊遠地區的貧困群體屬于代際傳遞型的長期性貧困群體。

深度貧困的特征和致貧機制:“貧困陷阱”的解釋

從區域角度看,有比較大范圍的、跨行政區劃的深度貧困,如烏蒙山深度貧困片區、四省藏區等;也有以村莊整體貧困為特征的小范圍的深度貧困。無論是大范圍的深度貧困區域,還是小范圍的深度貧困村莊,大致都有以下幾個方面特征:

首先是惡劣的地理自然條件。深度貧困地區和處于深度貧困的村莊幾乎都處在地形復雜的山區,氣候條件惡劣、地質災害多發。以四省藏區為例,其范圍涵蓋12個州、77個民族縣。在這些地區有青藏高原、橫斷山脈,地處高山峽谷,立體氣候顯著,地質災害頻發。惡劣的自然條件成為了影響人類生存、經濟發展和改善社會服務等的巨大障礙。其次是落后的基礎設施。基礎設施的落后一方面是受地理資源條件的約束,同時也受制于居住分散等其他方面因素的影響,特別是受到頻繁的地質災害的影響。如四川甘孜31個貧困村和61個非貧困村均未實施安全飲水鞏固提升工程,甘肅甘南仍有1400個自然村不通公路,四川甘孜45個鄉不通硬化路,48個貧困村不通公路。四川甘孜85%的行政村不通寬帶,1725個村收不到州縣電視節目。自然條件的復雜使得這些地區基礎設施建設的成本昂貴。如每公里鄉村道路建設成本在“三區三州”平均高達80萬元,甚至高達100萬元,而在內地,最高也只到20到30萬元。即使不屬于“三區三州”的,條件相對好的,處于深度貧困的山區和邊緣地區的一條村級道路建設成本也高達每公里六七十萬元。因此,僅以解決基本的通路、通電、通水等基本社會服務為內容的措施為主,未來集中解決“三區三州”的脫貧問題的成本很高。第三是經濟發展水平極端落后。深度貧困地區所覆蓋的州縣在全國區域發展的排名中均處于末端。2015年青、川、甘、藏四省區的財政收支嚴重失衡,四省區一般公共預算收入均值均是全國一般公共預算均值的37%,導致嚴重依賴中央政府轉移支付的局面。與其他地區不同的是,很多深度貧困地區,尤其是特別深度的貧困地區農業生產水平很低,農業的商品化程度很低,農業甚至無法成為維持基本生計的產業,農民的收入很大一部分來源于非農和轉移支付。四省藏區貧困戶務工比例僅有16%。青海一些州,政府轉移性收入占家庭收入高達70%。第四是深度貧困地區基本社會服務嚴重落后于全國平均水平,這屬于制度性的特征。以四省藏區為例,2016年四省藏區41.92萬建檔立卡戶中,僅有不到3%的貧困人口達到高中及以上學歷,僅34%的貧困人口接受正規教育。2015年底,有幼兒園或學前班的行政村比例,和有小學且就學便利的行政村比例分別為30%和35%,遠遠低于全國貧困地區的平均水平。深度貧困地區的貧困人口地方病發病率高。以四省藏區為例,包蟲病、大關節病、結核病、高原心臟病等發病率極高。深度貧困地區,基層醫院比較少且醫療專業人才匱乏。當地居民大多傾向于外地就醫,但醫療報銷還是需要在居民戶口所在地進行。這種醫療在外,到本地報銷的現象給地方社會醫療保險基金和醫療救助資金帶來巨大壓力。深度貧困地區居民養老保險設計不合理,這些地區如藏區人民人均壽命僅為61歲,而藏區居民養老保險繳費年費太長,但養老金領取年限較短,造成了四省藏區戶籍人口參加養老保險比例遠遠低于全國人口參加養老保險的比例,特別需要指出的是四省藏區的高齡津貼制度,針對80歲及以上的居民,這樣的制度設計形同虛設。需要設計實施針對這些地區特殊情況的社會公共服務政策和措施。第五是組織行政資源缺乏。深度貧困地區特別是四省藏區自身行政資源相對奇缺,加上這些地區貧困人口居住分散,生活條件艱苦,外部派駐的人力資源很難長期和村民共同生活,現行的幫扶組織動員機制很難充分發揮作用。同時各類社會組織在這些地區也很少展開社會活動,“最后一公里”的真空度很高。最后是文化方面的問題。深度貧困地區是我國少數民族最為集中的地區,這些少數民族的社會文化價值與主流的現代市場經濟的價值存在很大的斷層,幫助他們有效地與市場經濟銜接的困難很大。

需要指出的是,以上這些貧困特征只是對深度貧困問題的一個簡單的表觀描述。事實上,深度貧困無論表現在區域上還是群體上,其貧困發生的機制都遠比這些表面的致貧原因要復雜得多。首先,深度貧困地區和深度貧困群體只是個政策性的分類概念,并不意味著被界定范圍內所有的地區和群體都是貧困的。其次,現行扶貧政策往往更多地關注所謂的貧困地區和貧困人口如何脫貧,很少關注為什么同一地區會有發展的差異,或者即使關注了這種差異,也往往更多地關注表面的客觀條件的差異。當然,一個地區和個人財富的積累與所處地區的自然和經濟社會條件有著很大的關系,而且也與中國特有的差異化社會公共服務供給的制度有關。但是,實踐證明這些并不總是起決定作用的因素。在過去幾十年中,伴隨著國際發展領域逐步關注貧困問題,深度貧困或者長期性的貧困成為了國際發展政策和學術研究關注的熱點。國際發展政策對于貧困的研究主要基于為什么即便在相同的條件下,一些國家或者一些群體仍然無法把握市場的機會進行國民或個人的財富積累。也就是說在客觀上存在著某種超越國家或個人能力,同時又約束國家和個人把握市場機會的一種狀態,國際貧困研究領域將此稱之為“貧困陷阱”。從某種程度上說上述提到的深度貧困的特征更多的是所謂致貧的外部因素,而“貧困陷阱”則屬于致貧的內因。兩者共同構成了深度貧困的致貧機制。“貧困陷阱”理論對于制定緩解和消除深度貧困的政策具有重要的意義。因為長期以來無論是針對貧困國家援助的“大推進”理論,還是為貧困人口提供財政和物資支持的助貧實踐,其假設一直都是只要消除外部制約和提升技能,貧困群體就可以在市場競爭中擺脫貧困。但是這一假設無法解釋分化社會條件下的長期貧困或深度貧困問題。實施精準扶貧攻堅以來,中國政府和領導人反復強調貧困人口的“內生動力”。這一概念觸及到了致貧機制中的內生要素問題,但是核心的問題是什么原因導致了所謂的“內生動力”不足。

外生性致貧因素的消除可以極大地緩解深度貧困,但是,如果從可持續脫貧的角度講,外生性致貧變量的變動并不一定必然導致深度貧困從根本上得到緩解。在此,筆者用一個在幾十年中整體上處于貧困的村莊作為實例,這個案例有助于我們理解為什么一個村莊會長期處于深度貧困狀態。這個村(H村)位于西南Y省的山區。H村2015年前全村農民年人均純收入約為3500~4000元之間,人均債務甚至高于人均收入。村內沒有一間安全住房,沒有硬化道路,村民出入村寨只能通過十多公里的一段山道,雨季無法通行。這個村寨沒有一個所謂的致富能人,戶均之間的收入差異在統計學上不顯著,全村呈現普遍性貧困狀態,屬于典型的深度貧困村莊。2015年,這個村開始開展脫貧攻堅工作,針對該村的貧困診斷發現:第一,以道路為核心的基礎設施的落后嚴重影響村民的生產和生活,如雨季到來出行困難,學生上學受到影響;山路崎嶇不平,損耗村民的摩托車,也導致摩托車耗油增加,這些都直接導致村民的支出上升。第二,村民的收入主要依賴于種植甘蔗和在雨林中采集砂仁,甘蔗的生產常常受到亞洲野象的破壞,嚴重時幾乎絕產。收入的單一和不穩定導致村民的收入長期低迷,而與此同時,教育、醫療等支出不斷攀升。基于這樣的情況,貧困診斷結論是需要通過輸血為造血創造條件,也就是說通過整合精準扶貧的各種資源,投入基礎設施和村民的安全住房,將公共財政資源轉化成村民的資產。同時將公共資源投向能夠產生更高收入的新的產業方面。該村地處熱帶雨林,有著豐富的自然景觀資源,同時又是少數民族居住地,所以在扶貧攻堅中將新型產業定位在民族休閑旅游。按照這樣一個基本思路,經過三年的脫貧攻堅,基礎設施和農民住房以及生活環境有了根本的改變;通過嵌入式客居的建設,農戶的收入有了大幅提高。很顯然,這些外生性變量的變化的確產生了明顯的減貧效果,但是2018年以來的研究觀察發現,這種完全基于改變外生性變量緩解深度貧困的路徑存在缺陷。事實上,雖然經過三年的脫貧攻堅,原初認為的致貧的很多因素都基本消除,但是一旦脫離外部的支持,貧困農戶與市場的對接就會中斷。扶貧工作者預想的培養當地能人的設想依然是個美好的理想。從根本上制約該村使其長期處于深度貧困的致貧機制事實尚未挖掘出來。研究團隊發現,除了可見的導致貧困的因素以外,這個村存在著一個所謂的“貧困陷阱”,這個陷阱不斷地吸納外部試圖將這個深度貧困群體拉出貧困狀態的動能,從而消解了走出貧困的努力。這個村莊所呈現的致貧與脫貧之間的張力,暗示了存在一個所謂的“社會文化貧困陷阱”。這個社會文化的貧困陷阱的主要含義是,貧困群體的共同價值和倫理影響了群體總體的行為,而群體的總體行為又制約著個體的行為變化。也就是說,當一個個體試圖從事沖破群體規范的行為時,群體成員可以通過挖苦、諷刺、嘲笑和詼諧等不同的文化形態來消解這個個體的“異類”行為;H村的村民有很多關于幾個“闖外面”的村里人的故事,這些故事總體是這些人“在外面亂來,不務正業”等負面的議論,這些人的行為也與他們的傳統宗教的精神相悖。而恰恰相反,從扶貧理論來講,個體的異類行為的沖動恰恰是把握現代市場機會的基本特質之一。一個貧困群體在其個體成員還遠遠沒有能力去捕捉市場機會的情況下,現有的群體文化慣性就消解了某些個體異質性的進取努力,這個可稱之為所謂的“社會文化貧困陷阱”,類似于國際上所謂的“鄰居效應”理論。與此不同的是,很多經濟發達的村莊會把其成員的異質性進取看作正向的行為,在這樣的村莊,“不務正業和在外面亂來”會表達為“人家有本事”。H村的案例說明了除了很多外部因素以外,社會文化的制約可能恰恰是最基本的影響因素。當然,不同情況的貧困,“貧困陷阱”的內涵是不一樣的。一個國家長期處于貧困狀態,其發展往往受到所謂的“制度性貧困陷阱”的約束。

緩解和消除深度貧困的政策討論

深度貧困的脫貧攻堅戰略和政策的核心是處于深度貧困狀態的群體的脫貧。由于深度貧困群體的脫貧涉及到了這些群體所在的區域發展,因此,深度貧困脫貧攻堅往往包括深度貧困區域經濟社會發展和貧困群體的脫貧兩個方面,二者密切相關,但又有所區別。無論從區域發展角度還是貧困群體脫貧角度看,深度貧困問題都遠比一般性的貧困問題復雜。其復雜性主要體現在深度貧困地區區域發展的約束與深度貧困群體內存在的制約改善收入和福利的很多內在要素交織在一起形成了復雜的多維度的“貧困陷阱”。現行扶貧戰略和政策框架的假設是只要諸如基礎設施和社會公共服務逐漸得到改善,通過挖掘貧困群體的進取動力,貧困可以逐漸消除。福利改善的進取理論可以很好地解釋由于發展條件缺乏而導致的普遍貧困問題,如中國改革開放40年來所產生的大規模的減貧,安徽、四川、浙江和江蘇等地的農民在經濟發展的大潮里通過親屬和老鄉的網絡進入住宅裝修、道路修建和各種商業市場的開發等活動擺脫貧困就是典型的案例。然而,進取理論模式很難解釋在這個過程之中不斷沉淀的深度貧困問題。沉淀成“貧困塊”的深度貧困并沒有完全隨著區域發展條件的改善和長期的扶貧投入而成比例地減少,很多貧困地區目前的農村基礎設施條件并不比溫州農村的基礎設施條件差。很顯然,針對在經濟社會發展過程中沉淀起來的深度貧困的脫貧攻堅需要一個不同于針對通常的發展落后型貧困的治理框架。

第一,從區域發展的角度講,大多數深度貧困地區自然條件惡劣、基礎設施落后,制約這些地區的經濟發展;但同時也需要看到除了某些地區以外,很多深度貧困地區并不具備類似東部地區、沿海地區那樣的經濟發展區位優勢,雖然對于特色旅游以及民生類的基礎設施建設具有明顯的減貧效應,但寄希望于通過大規模的基礎設施建設帶動這些深度貧困地區的發展從而脫貧的路徑存在很大的不確定性。與此同時,大多數深度貧困地區屬于生態保護的重要地區,并不適宜大規模的經濟開發。中央在關于深度貧困地區脫貧攻堅的決定中明確提出了深度貧困地區的區域發展必須圍繞著脫貧這個目標,這個意見的政策含義主要也是要處理好這個關系。從某種意義上講,這類地區的價值主要體現在生態價值方面。因此,在這些地區實施保護與發展相結合的扶貧機制非常重要,特別是不能盲目進行大規模的經濟開發。在保護性資源的供給上需要考慮改變單一依靠政府轉移支付的渠道,培育多元化的購買生態服務的機制,利用這些資源在這些地區實施購買保護性服務的脫貧機制。

第二,從社會發展的角度講,提升深度貧困地區社會公共服務水平是深度貧困地區扶貧攻堅工作的重要內容。深度貧困地區之所以被界定為深度貧困的主要原因是社會公共服務與全國平均水平差異太大,深度貧困地區公共服務的差距一方面是數量方面的差距,更重要的是社會公共服務質量的差距。如義務教育、高中教育的師資素質和教學質量差造成投資回報差,嚴重影響貧困人口接受教育的積極性;醫療衛生的服務質量存在差距,不僅是醫生數量少,更重要的是醫護服務的質量不高。應將深度貧困地區公共社會服務質量的改善,作為緩解和消除深度貧困問題的重要措施。盡早在深度貧困地區建立防止貧困發生的機制對于深度貧困地區的持續脫貧至關重要。可以考慮將扶貧開發的資源主要用于在深度貧困地區發展學前教育、兒童營養和改善義務教育的質量方面。應該考慮在深度貧困地區全面實施“一村一園”,采取聘請退休教師支教以及對口援教和對口援醫等措施,大幅度提高深度貧困地區教師和醫務人員待遇。

第三,除了由于制度和自然、經濟社會發展水平的差異造成深度貧困以外,深度貧困地區的社會文化要素是造成這些地區長期處于貧困狀態的內生性的原因。在現行扶貧話語和扶貧實踐的討論中,往往把深度貧困群體歸結到“等、靠、要”的“懶惰”群體。事實上,大多數的深度貧困地區都是少數民族地區,很多少數民族群體甚至是“直過民族”群體,這些群體的生存倫理與文化價值與現代市場經濟的價值體系存在很大的斷層。主流扶貧實踐的框架通常假設只要給貧困群體提供技術培訓、資金和物質支持并幫助他們打開市場,這些群體一般都會在市場中逐漸脫貧。而現實是大多數的深度貧困群體中恰恰存在著制約他們有效把握市場經濟機會的社會文化方面的制約機制。他們在扶貧過程中往往會表現出對現行扶貧措施反應遲鈍以及簡單的“等、靠、要”。現在有一種說法是“從你要我脫貧變成為我要脫貧”,實際上,哪有人喜歡貧困?關鍵是我們沒有充分認識到脫貧是基于富裕群體的生活標準和他們具備的達到這種狀態的能力設定的,貧困群體尤其是深度貧困群體由于各種各樣的約束無法具備這樣的能力。如何幫助深度貧困群體建立起能夠把握現代市場機會的能力,遠遠要比在貧困地區建設基礎設施、提供公共服務要困難得多,這也是深度貧困脫貧攻堅的難點和重點。這個問題不解決就會出現發達的基礎設施、現代的公共服務條件下的窮人社會的現象。解決這個問題不能單靠簡單的說教和一般的技術培訓,而要設法克服群體性的文化障礙。深度貧困地區的學前教育、社區進取文化的激勵以及在深度貧困鄉村培養“能人”和異地就業等教育文化扶貧都會對于深度貧困群體的文化再造發揮積極影響。

第四,從扶貧組織資源角度講,大多數深度貧困地區自身的行政組織資源十分不足,各種技術人員缺乏,針對深度貧困群體的脫貧又恰恰需要大量組織和技術資源的供給。目前為深度貧困地區提供的組織和技術資源基本上與提供給其他貧困地區的資源形式相同,如向這些地區派駐第一書記,確定幫扶單位等。這樣常規性的配置存在供給數量不足的問題,更重要的是,大多數的深度貧困地區地處邊遠地區、山區,居住分散,交通不便,常規性的組織和技術資源很難發揮作用。因此,深度貧困地區的脫貧工作面臨著組織和技術資源供給嚴重失調的問題。深度貧困地區的脫貧由于其貧困的特殊性,脫貧工作將會是一個長期的任務,需要考慮在深度貧困地區的扶貧“最后一公里”精心組織技術性的資源的長期部署。建議將全國的公益社會組織和技術資源聚焦到深度貧困地區,通過制定一系列鼓勵政策,吸引在大城市和東部、中部和發達地區的大量的公益組織資源進入深度貧困地區,形成一個以政府為主導、以公益組織為基礎的新型扶貧模式。

 

參考文獻

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責 編/周于琬

Break Through the "Poverty Trap": Lift the Seriously Impoverished Areas out of Poverty

Li Xiaoyun

Abstract: The Chinese government's 30 plus years of poverty alleviation work has chronologically experienced a process of delineating poverty-stricken areas, designating poor villages, and identifying poor people, and has formed systematic and targeted poverty alleviation strategies and policies. The main problem facing the current poverty alleviation work is to help the seriously impoverished areas out of poverty. The "poverty trap" due to the "lack of endogenous impetus" is an endogenous factor causing severe poverty. To a certain extent, the severe poverty does not only result from the external factor, but is also caused by “poverty trap” according to the international poverty academics, which refers to a state that transcends the capability of a nation or individuals while restraining the nation and individuals from grasping the market opportunities and is the internal cause of poverty. The government needs to make policies of mitigating and eliminating severe poverty on the basis of the “poverty trap” theory, and find a suitable way out of poverty for people of the seriously impoverished areas from the perspectives of regional development, social development, social culture, and resources of the poverty alleviation organizations.

Keywords: Seriously impoverished, poverty trap, poverty alleviation policy

李小云,中國農業大學人文與發展學院教授、博導,中國國際發展研究網絡(CIDRN)主席,南方國家智庫聯盟(NeST)主席。研究方向為國際發展理論、非洲發展研究、公益與社會轉型。主要著作有《Agricultural Development in China and Africa:A Comparative Analysis》《國際發展援助》《外國對華官方發展援助的演變及趨勢》(論文)等。


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