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以“志智制立體扶貧”解決深度貧困


2019-03-12    來源:學術前沿    作者:周立

周立,中國人民大學農業與農村發展學院教授、博導,國家社科基金專項“鄉村振興戰略核心機制研究”首席專家。研究方向為農村可持續發展、農村金融、食物體系。主要著作有《極化的發展》《中國各地區經濟發展與金融增長(1978-2000)》《食品安全與一家兩制》等。

脫貧攻堅戰,我國已經進入最后也是最關鍵的階段——解決深度貧困問題。

自1986年國務院成立專門扶貧機構,開始扶貧攻堅計劃以來,政策幾經調整:先后經歷了從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”,從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣、貧困村、貧困戶,“整村推進”。自2013年推動精準扶貧以來,扶貧手段由“大水漫灌”變為“精準滴灌”。依靠易地搬遷扶貧、生態補償扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧等手段,每年減貧人口在1300萬人以上,貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2017年底的3.1%,全國農村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至2017年末的3046萬人,累計減少6853萬人(據國家統計局對全國31個省區市16萬戶居民家庭的抽樣調查,按現行國家農村貧困標準測算)。扶貧已進入深度貧困的攻堅階段。深度貧困人口主要集中在生存環境惡劣、基礎設施和公共服務缺口大的老、少、邊、窮地區。習近平同志在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調:“脫貧攻堅工作進入目前階段,要重點研究解決深度貧困問題。”對于深度貧困地區和深度貧困人群,國家推出了各類扶持性政策,也動用了大量體制內資源將這些政策付諸實踐。2020年實現現行標準下農村貧困人口全部脫貧,貧困縣全部摘帽,已被列入各地的攻堅計劃之中。在這段“啃硬骨頭”、攻城拔寨的關鍵時期,不僅需要動員各類外部力量,投入資金、物資等各類要素為貧困群眾“輸血”,解決人民群眾迫切的生產生活之需,增加獲得感,更要有針對性地將精準扶貧中的扶志、扶智和扶制相結合,激發貧困群眾自我發展的內生動力。只有外部“輸血”式扶貧與內部“造血”式脫貧相結合,通過自身“造血”鞏固“輸血”的成果,才能徹底拔除窮根、消除貧困。[1]筆者認為,要取得持續性脫貧成效,推動深度貧困地區和貧困人群穩定脫貧,需要內生動力(扶志)、自身能力(扶智)和社會環境(扶制)三者的有機結合,以“志智雙扶”為基礎,以“志智制立體扶貧”為主要手段,走出深度貧困。

“志智雙扶”

習近平同志多次強調,扶貧先扶志,扶貧必扶智。黨的十九大報告部署:“堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會……堅持精準扶貧、精準脫貧……堅持大扶貧格局,注重扶貧同扶志、扶智相結合,深入實施東西部扶貧協作,重點攻克深度貧困地區脫貧任務,確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧。”

扶貧先扶志。扶志就是扶思想、扶觀念、扶信心,幫助貧困群眾樹立脫離貧困、擺脫困境的斗志和勇氣。扶貧必扶智。扶智就是扶知識、扶技術、扶思路,幫助和指導貧困群眾提升脫貧致富的能力和素質。若是扶貧不扶志,扶貧的目的就難以達到,即使在各方支援下暫時脫貧,也會在失去外部支援時再度返貧。若是扶貧不扶智,貧困群眾會知識匱乏、智力不足、身無長物,甚至造成貧困的代際傳遞。因此,要從根本上擺脫貧困,必須智隨志走、志以智強,通過“志智雙扶”,激發活力,形成合力,鏟除滋生貧窮的土壤

扶貧先扶志。“政府很忙,干部很累,群眾很不滿意,效果很不理想。”伴隨各種扶貧優惠政策的密集實施、“摘帽”的高壓,地方政府很忙很努力,地方干部常常“五加二”“白加黑”,甚至“吃三睡五干十六”地連軸轉。即便如此,群眾卻常常不滿意,許多政策效果大打折扣。筆者近些年在青海、云南和內蒙等貧困地區調研時發現,扶貧工作只重視政府這只“看得見的手”、市場這只“看不見的手”,有意無意忽略了當地社會“第三只手”(甚至應該說是“社會機體”)的作用,偏離群眾路線,出現了“干部拼命干、群眾旁邊看、遇事等靠要”的普遍現象。究其原因,除了貧困群眾思想的問題,更有幫扶方法的問題。

貧困并不可怕,可怕的是沒有脫貧致富的想法和決心,沒有脫貧致富的志氣。長期的輸血式扶貧,以及擺脫貧困的艱難險阻,使得一些極端貧困地區和貧困群眾心存“攔路虎”,缺乏對美好生活追求的信心和斗志。比如,筆者剛帶隊完成晉豫陜三省的調查,在太行山區的一個貧困縣,看到一個貧困村支部門口有這樣的精準脫貧標語:“真是貧困戶,大家都幫脫;想當貧困戶,肯定沒出路;爭當貧困戶,永遠難致富;搶當貧困戶,嚇跑兒媳婦;怕當貧困戶,小康邁大步;拒當貧困戶,榮宗展傲骨。”編寫這六句話的村支書告訴筆者,想當、爭當、搶當貧困戶的現象,在當前對建檔立卡貧困戶支持力度日益增大的政策條件下,普遍抬頭。扶貧若變成扶懶,對于已經脫貧的群眾,也會產生不良效應。面對不思進取,以貧困為榮的懶漢,還是要推動精神扶貧,提升貧困人群的精氣神,轉變其“等靠要”的思想,讓他們認識到一味“等靠要”,窮根永遠挖不掉。內在改變的驅動力不足,外在的一切幫扶都無濟于事。雞蛋從外部打破,是毀滅,從內部打破,是生命。只有喚醒貧困群眾的改變意愿,才能化被動為主動,由被動的政府扶貧轉變成主動的群眾脫貧。扶貧先扶志,就是要讓貧困戶知道脫貧還得靠自身,不等不靠,勤勞致富。云南部分農村有這樣的脫貧口號:“等人吃飯空米缸,下田流汗谷滿倉;扶貧先扶志,治窮先治懶;擼起袖子加油干,打贏脫貧攻堅戰。”這樣的標語唱在嘴上、刷在墻上,若能落實到群眾行動上,就能幫助激發貧困戶燃起脫貧致富的斗志,通過思想意識轉換,產生擺脫貧困的內生動力。

勤勞致富、勤儉持家是中華民族的傳統美德。發揚孝親敬老的傳統美德,可以引導人們自覺承擔家庭責任、樹立良好家風,強化家庭成員贍養、扶養老年人的責任意識,促進家庭老少和順。扶貧先扶志,就是要鼓勵勞動、鼓勵就業、鼓勵靠自己的努力養活家庭,服務社會,貢獻國家。因此,需要改變簡單給錢、給物、給牛羊的做法,更多采用生產獎補、勞務補助、以工代賑等機制,不大包大攬,不包辦代替,教育和引導廣大群眾用自己的辛勤勞動實現脫貧致富。

扶貧必扶智。“扶貧必扶智,治窮先治愚。”能力貧困,是極端貧困人群普遍面臨的現實障礙。貧困群眾大多數文化素質偏低,基本的讀書識字、填表算賬都困難,脫貧能力普遍欠缺。面對能力貧困這一脫貧攻堅的突出矛盾方面,需要“授人以魚,不如授人以漁”的制度安排。一方面扶志,使其從思想上有擺脫貧困的愿望,另一方面扶智,使其具有擺脫貧困的能力。外部幫扶是條件,貧困群眾的賦權賦能才是關鍵。物質幫扶只脫一時之貧,智力幫扶可脫一世之貧。

近年來,對貧困的認識已經從單一的收入貧困,發展到包括能力貧困、環境限制、權利剝奪、文化差異等維度在內的多維貧困。精準識別深度貧困的基本原則有兩個:一是瞄準貧困要從能力貧困入手;二是分析貧困要突破靜態的截面研究思路,以動態的思路和方法區分暫時貧困和長期貧困,關注貧困人口在不同時期貧困狀態的變化過程。按照這兩個原則,可以界定深度貧困的基本特征是“貧困程度深且長期陷于貧困狀態”。[2]“貧困程度深”指的不僅是物質匱乏,而且指深度貧困人口在投資理財意識、教育機會、飲水衛生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標上均落后于平均水平。“長期陷于貧困狀態”指的是無力擺脫目前的匱乏處境,或者是即使暫時脫離了貧困狀態也很容易返貧,同時由于生活方式、行為規范、價值觀念體系等“亞文化”的影響,貧困人群的后代極易陷于貧困,表現出明顯的代際傳遞特征。

在外部政策支持力度如此之大的前提下,深度貧困人口依然存在,其原因有如下四個依次遞進的層次。(1)沒有勞動能力,導致“無業可扶、無力脫貧”,如因病致貧。(2)有勞動能力但沒有脫貧意愿,或者有脫貧意愿但缺乏脫貧的勇氣和行動,如在窮窩里以“窮開心”“知足常樂”等思想自我安慰。(3)有勞動能力,有脫貧愿望,但缺乏謀生技能,這屬于能力制約型貧困。貧困人群由于受教育程度低,缺乏知識更新和獲取的能力,或者沒有接受相應的職業技能培訓,缺乏專門知識、沒有專有性人力資本,無法在競爭性的經濟活動中獲取收益。(4)有勞動能力、意愿和技能,但深受環境條件制約,這屬于資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環境資源匱乏的地區,形成了從屬于連片貧困區、貧困縣和貧困村的大規模貧困人群。

如上,第一類貧困需要救濟,第二類貧困需要扶志,第三類貧困需要扶智,第四類貧困需要在前述三個基礎上,進一步扶制。在實際工作中,致貧原因往往是多元和復合的,深度貧困人群可能既沒有脫離貧困的想法和勇氣,也缺乏脫離貧困的技能和手段,同時又受制于環境封閉、資源匱乏、信息閉塞等外部因素。這些因素相互影響、相互制約、相互強化,導致貧困人群缺失達到最低生活水準的能力,處于諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森所說的可行能力的匱乏困境。[3]只有通過智力扶貧,幫助扶貧對象提升能力,才能讓他們助人自助,渡人自渡,走出能力貧困,扶貧才能形成長效機制,使得貧困人口能夠利用一切可能的條件,實現可持續發展和永久脫貧。

志智雙扶的有效結合。習近平同志2017年6月在山西太原主持召開深度貧困地區脫貧攻堅座談會時,做出如下重要講話:“我常講,扶貧要同扶智、扶志結合起來。智和志就是內力、內因。我在福建寧德工作時就講‘弱鳥先飛’,就是說貧困地區、貧困群眾首先要有‘飛’的意識和‘先飛’的行動。沒有內在動力,僅靠外部幫扶,幫扶再多,你不愿意‘飛’,也不能從根本上解決問題。現在,一些地方出現干部作用發揮有余、群眾作用發揮不足現象,‘干部干、群眾看’‘干部著急、群眾不急’。一些貧困群眾‘等、靠、要’思想嚴重,‘靠著墻根曬太陽、等著別人送小康’。”

可見,需要“志智雙扶”的有效結合,來加大內生動力培育力度。需要激勵群眾立志氣,教育群眾賣力氣,幫助群眾強底氣,調動貧困群眾的積極性、主動性、創造性。需要培育貧困群眾發展生產和務工經商的基本技能,激發脫貧致富的內在活力,提高自我發展能力。給錢給物,能解一時之困;扶心扶志,扶能扶智,才能治懶治愚,拔掉窮根。越是在攻堅克難階段,越要發揮“志智雙扶”的關鍵作用。

“志智制立體扶貧”

在“志智雙扶”基礎上,針對深度貧困地區和人群進行“志智制立體扶貧”,十分必要。應該說,思想上“扶志”,能力上“扶智”,在政策和實踐上已經達成共識,并在脫貧攻堅的使用上首戰告捷。但“制度性貧困”等致貧原因,還需要更深層的對癥施治。

制度性貧困。從宏觀層面講,社會制度決定了生產生活資源在不同地區、不同區域、不同群體和個人之間的不平等分配,從而導致了特定地區、區域、群體或個人處于貧困狀態。例如,二元經濟、二元社會等城鄉二元現象,就是宏觀層面制度性貧困的標志。從微觀層面講,一些不能因地制宜、因時而異的制度或政策,帶給貧困地區和人群更為不良的制度性安排,“好心辦了壞事”,使其更加落入貧困陷阱。筆者曾經在內蒙古牧區做過調查,受定居、分畜、分草場、強制性休牧、禁牧等一系列政策變遷以及外部市場競爭的影響和沖擊,牧民貧困率大幅度上升。據一些學者的研究以及牧民的親身感受,上中下等收入牧戶的比例,已經由20世紀80年代初的“3∶4∶3”,變成了目前的“3∶3∶4”。貧困率的大量上升,與種種制度性安排直接相關,以致于學者們傾向于“制度性貧困”的解釋。[4]筆者對青海三江源地區的調研結果也表明:三江源保護過程中,將牧民、牲畜、草場、降雨量等社會和自然要素,當作了生態環境的外生因素,制定實施了不適宜的項目與政策。本來,牧民、牲畜、草場、雨水、野生動物等,都是三江源地區生態環境不可分割的一部分。但圍封轉移、生態移民、以草定畜和休牧禁牧等措施,將牧民和牲畜從草原生態系統中割裂出來,當作了草場破壞者、生態環境破壞者,而非建設者和保護者。人工增雨、毒殺鼠兔等措施,表面看促進了降雨量增加,延緩了草場退化,但實際上破壞了自然循環體系,甚至帶來不少惡劣影響。[5]

實際上,僅就扶貧制度本身而言,就存在一些制度性漏洞,使得一些干部以權謀私,虛報套取補貼,優親厚友,雁過拔毛。為了揪出和懲治這批“蛀蟲”,扶貧制度本身就要完善,就要“扶制”。王岐山同志2017年在主持湖南巡視工作時強調:“全面從嚴治黨、凈化政治生態,在基層都要體現在具體工作上。巡察要聚焦再聚焦,突出扶貧攻堅這個重點,發現和懲治群眾身邊的‘微腐敗’,不斷增強群眾的獲得感。”為此,要完善制度建設,明確責任,簽訂軍令狀,規范基層干部權力的使用,進一步扎牢制度“籠子”,減少小官巨貪現象的發生。要強化群眾監督,進一步公開透明,把工作、成績、困難和問題都擺在陽光下,使“微腐敗”現象無處藏身。

對于深度貧困地區而言,扶制,要更多地找到資源無法變為資產等深層制度性原因,并與扶志、扶智相結合,唯有如此,才能提高扶貧的可持續性,達到穩定脫貧的效果。

深度貧困地區的資源性制度貧困。在前文所述的四個層次依次遞進的深度貧困原因中,第四個層次的原因,決定了當前要對深度貧困地區進行集中連片扶貧開發。通過扶志和扶智,讓他們有勞動意愿、能力和技能,但環境資源條件的制約,仍需要解除。深度貧困地區多陷入資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環境資源匱乏的地區,形成了從屬于連片貧困區、貧困縣和貧困村的大規模貧困人群。2014年底,仍有14個集中連片特困地區、12.8萬個貧困村、7017萬貧困人口,貧困人口超過500萬的有貴州、云南、河南、廣西、湖南、四川六個省區,很多貧困地區屬于歷史極貧地區。從2015年到2020年要對這7017萬人實現“一個都不能少、一個都不能掉隊”的脫貧,意味著每年減貧1170萬人。經過不斷努力,2017年底還剩下的3046萬深度貧困人口,大多數生活在11個占國土面積15%的深度貧困地區(11個集中連片特困地區由國務院扶貧辦2011年劃定,若加上之前已經實施特殊政策的西藏、新疆南疆四地州、甘青川滇四省藏區,還是14個,在全國所占的面積比例將更大)。這些深度貧困地區生態環境脆弱、地理位置偏僻、基礎設施薄弱、資源稟賦不足,導致要素流動困難,生產風險大;而封閉的環境又導致這個群體普遍缺乏市場意識和風險意識,遠離現代文明,環境適應性差;使用移民搬遷扶貧等手段,反而會加劇貧困。一般性的產業扶貧手段雖然能保證一部分資源的資本化利用,但無論在生產還是分配環節,貧困人群常常被排斥在利益鏈之外,很難有效參與。

扶貧應扶制。扶貧攻堅進入深水區,越往后脫貧成本越高、難度越大。從結構上看,深度貧困地區大多是自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深,是越來越難啃的硬骨頭。在群體分布上,主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業可扶、無力脫貧”的貧困人口,以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。在脫貧目標上,實現不愁吃、不愁穿“兩不愁”相對容易,通過一些救濟手段就能達到,而實現保障義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”難度較大,需要制度扶貧等綜合性手段。

深度貧困地區由大到小,有如下三類:一是連片的深度貧困地區,如西藏和四省藏區、南疆四地州、四川涼山、云南怒江、甘肅臨夏等地區,生存環境惡劣,致貧原因復雜,基礎設施和公共服務缺口大,貧困發生率普遍在20%左右;二是深度貧困縣,據國務院扶貧辦對全國最困難的20%的貧困縣所做的分析,貧困發生率平均在23%,縣均貧困人口近3萬人,分布在14個省區;三是貧困村,全國12.8萬個建檔立卡貧困村,居住著60%的貧困人口,基礎設施和公共服務嚴重滯后,村兩委班子能力普遍不強,四分之三的村無合作經濟組織,三分之二的村無集體經濟,無人管事、無人干事、無錢辦事現象突出。

在資源短缺、無力脫貧的地區,必須探索制度性貧困的解決之道。辦法至少有如下兩個。首先是進行發展權贖買。更新資源資本化的既定思維,將資源保有和維護者納入轉移支付的保障體系,對不開發地區進行發展權贖買,使深度貧困地區脆弱的生態環境能夠不開發或低度開發,保住一片青山綠水。其次是推動社會分紅。按照諾獎得主詹姆斯·米德的理論,社會分紅是公民經濟權利的重要來源,公共資源的所有者是公民。公共資源作為投資所獲得的利潤應該50%作為積累基金,50%作為紅利分給公民。隨著積累基金的增加,公民分得的紅利也逐漸增加。此法兼顧公平與效率,對“一方水土養不了一方人”的深度貧困地區,更為適用。在具體做法上,結合農林產業扶貧、旅游扶貧、電商扶貧、資產收益扶貧、科技扶貧,推動以就地就近就業為主的轉移就業脫貧,讓有勞動能力和就業意愿的貧困人口實現轉移就業。同時,提供更多生態公益崗位,通過購買服務、專項補助等方式,在貧困縣中選擇一批能勝任崗位要求的建檔立卡貧困人口,為其提供生態護林員、草管員、護漁員、護堤員等崗位。在貧困縣域內的553處國家森林公園、濕地公園和國家級自然保護區,優先安排有勞動能力的建檔立卡貧困人口從事森林管護、防火和服務。

貧困既是絕對的,也是相對的。當我國2020年消除絕對貧困后,在舒緩相對貧困上,還不斷有路要走,有事要做。我們要探索“志智制立體扶貧”模式,使貧困人口的內生動力、自身能力和社會環境有效結合,從而走出一條有中國特色、有世界影響的減貧之路。

(本文系國家社科基金專項“鄉村振興戰略核心機制研究”和中國人民大學亞洲研究中心項目“鄉村振興戰略的中韓比較研究”的階段性成果,項目編號分別為18VSJ021、18YYA07)


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