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當前深化負面清單制度改革的重大意義


2019-03-12    來源:學術前沿    作者:夏先良

核心提示: 負面清單制度改革處于核心地位,制度改革與創新是一個制度知識體系認知逐步提升與替換的動態過程。新時代要加快負面清單制度改革與創新步伐,構建一個開放、統一的現代化市場體系;協調負面清單制度改革與各個配套改革的步伐,構建一個開放、透明、清廉的現代化治理體系,合理劃分政府與市場的職能邊界;正確認識負面清單制度的功能、目標與制定標準,不斷改革、創新和完善負面清單制度。

負面清單制度改革是新時代改革開放的新高度、新目標、新任務

總結改革開放40年,不僅要總結成就,而且要總結經驗教訓,總結改革開放的基本理論,特別要深入研究新時代改革開放最艱巨的任務,明確新時代改革開放的新目標。改革開放40年來取得的偉大成就有目共睹,獲得的豐富經驗教訓值得總結,以為新時代深化改革開放提供指引。改革開放40年是一個漸進的、逐步深入的過程,中國一步步擺脫了過去依靠票證配給和行政權力計劃分配的舊體制,邁向了一個充滿活力又帶有點焦慮躁動的市場經濟新體制,克服了現代化發展道路上一個又一個障礙,解決了發展過程中遇到的一道又一道難題,迎來了高質量經濟發展的新時代。

隨著中國經濟的迅猛崛起,美國精英階層焦慮不安,攪得世界經濟形勢異常復雜和嚴峻,中國發展面臨巨大的不確定性和風險性。世界主要貿易大國以鄰為壑的保護主義爭斗不斷。一些西方國家的民粹主義、單邊主義、保護主義思潮已經侵入國際政治和全球貿易領域。多邊貿易體制改革與發展面臨前所未有的困難,20多年來基本沒有顯著的進展。西方對其主導的經濟全球化、貿易自由化進程出現了信念動搖和不同政策主張。現有全球經濟治理體系已經對全球化發展失去支持、掌控和推進的動力。面對如此復雜的國際局勢,中國處變不驚,繼續創新和引領經濟全球化大勢,推動世界多極化格局成型,在世界百年未有的大變革、大變局、大調整中把握正確方向和發展機遇。時不我待,新時代加快開放步伐,深化負清單制度改革,具有重大的時代緊迫性。

習近平總書記在黨的十九大報告、2018年博鰲亞洲論壇演講以及慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會重要講話中反復強調,改革開放是決定當代中國命運的關鍵抉擇,是堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的必由之路;中國開放的大門不會關閉,只會越開越大;全面實施市場準入負面清單制度。習近平總書記和黨中央對擴大開放、深化負面清單制度改革高度重視,已經做出了戰略性部署。2018年4月10日,習近平指出:“今年上半年,我們將完成修訂外商投資負面清單工作,全面落實準入前國民待遇加負面清單管理制度。”[1]中國將創造更有吸引力的投資環境。中國堅定了經濟全球化發展大勢不可逆轉的判斷,以積極主動地擴大開放的姿態,不斷提高對外開放水平,以推動共建“一帶一路”國際合作平臺,形成全面開放新格局,構建自由化、便利化、法制化的營商環境,以便更加從容地應對國際環境和規則變化,不斷推動中國經濟結構優化升級,建設高水平開放的現代化經濟體系。因此,新時代深化負面清單制度改革非常必要,而且具有重大現實意義。

當前中國經濟發展正從以前的追求較高增長速度的階段轉入追求高質量發展的階段。高質量經濟是中國新時代經濟發展的目標和任務。高質量經濟發展方式是一個多維度指標的綜合體現,它應當具備以下六個特征。第一,它必須是基于現代化開放型經濟體系基礎的新發展方式。現代化的、開放的市場經濟體制是促進經濟高質量發展的先決條件。基于現代化的市場體制機制能夠促使經濟資源配置具有較高效率,減少資源錯配,降低市場失衡和供給過剩或需求不足的風險。第二,它必須符合新發展理念,是貫徹落實新發展理念的產物。高質量經濟發展方式必須是創新發展方式、協調發展方式、開放發展方式、綠色發展方式和共享發展方式。第三,它必須是供給側改革與優化的產物,具有不浪費、不污染、低消耗、高效益的特征。第四,它必須保持國內外市場供求基本均衡,使產業結構均衡,布局合理,產品及服務質量高、檔次全、品種多,滿足不同消費水平的需求,能夠實現經濟穩定、協調、均衡和可持續發展,具有經濟協調性、均衡性、韌性和高安全性,低經濟金融風險,沒有嚴重的潛在經濟危機,沒有嚴重的經濟泡沫。在應用現代互聯網和通信技術的基礎上,盡可能做到以銷定產、產銷對接,主要交易活動都在互聯網上解決。第五,它必須面向市場消費和人民大眾需要,必須合理分配社會財富,使人民收入穩步增長,生活質量日益改善,從改革開放中獲得實惠,具有財富分配均衡性、包容性、普惠性、公平性特征。第六,它必須適應和符合新時代最新科技創新發展趨勢,必須是新經濟的引領者、科技創新的驅動者、最新科技創新成果的應用者,具有新時代科技創新性、引領性和應用示范性特征。

負面清單制度改革是經濟體制改革與創新的關鍵。負面清單是限定市場主體不準進入的范圍,是政府與市場聯系的橋梁,是刻畫政府與市場邊界、區分計劃經濟與市場經濟體制的核心手段和工具,是建設現代化治理體系與現代化開放型經濟體系的核心概念。由于“負面清單”能夠重構政府和市場的關系[2],負面清單制度創新提高了政府治理能力現代化[3],所以負面清單制度改革具有推動政府治理體系現代化的重要作用。過去中國雖然在改革開放上取得了巨大進步,但都沒有像如今這樣觸及負面清單這個市場核心。40年來黨中央、國務院從不同領域、不同方向、不同方式,分階段、分層次地不斷推進中國經濟管理體制從高度集中的計劃經濟體制轉向開放型市場經濟體制。當前黨中央、國務院正著手推進負面清單制度改革,這是逼近市場化改革最核心的項目。市場準入負面清單制度是發揮市場在資源配置中起決定性作用的重要基礎,是更好發揮政府作用的內在要求,是構建現代化開放型經濟新體制的必要措施,也是新時代推進高質量經濟發展的關鍵。負面清單制度改革是中國經濟體制改革進入新時代的新標桿,反映新時代推進改革開放的新高度。

新時代中國經濟發展邁向高質量發展的新階段,這對中國深化改革開放提出了新要求、新目標和新任務。改革開放始終是推動中國經濟高質量化的最關鍵手段。深化負面清單制度改革,促進更大幅度開放,是推動高質量經濟發展的重要保障,是新時代改革開放的新目標和新任務。貫徹落實新發展理念是推進高質量經濟發展的核心,中國經濟實現高質量發展必須在更加開放的條件下進行。人民對經濟發展的期盼和對美好生活的追求在客觀上都需要落實新發展理念,不斷提高對內對外開放水平。開放和競爭是不斷提高經濟發展質量的重要途徑,沒有開放就不能打破壟斷,就沒有競爭,唯有高水平開放才能夠推動高質量發展。不斷提高開放水平必然要求不斷減少負面清單制度的政策規制。除了靠開放帶來的競爭之外,中國高質量經濟發展還主要依賴于實施創新驅動發展戰略。創新是推動經濟發展更加適應市場需求的重要途徑,因而也是提高經濟質量的重要手段。創新除了投入創新要素之外,最關鍵的是開放和競爭環境。實踐中我國實施更加開放的負面清單管理模式,有力地促進了我國電子商務、金融科技以及服務貿易的快速發展,就是一個典型例子。因此,深化負面清單制度改革是新時代促進創新、開放、協調、綠色與共享發展,推動高質量經濟發展的必然要求。當前及今后推進高質量經濟發展需要構建一套適應高質量經濟發展要求的現代化開放型經濟體系。為此,必須繼續深化負面清單制度改革,它是新時代改革開放的新目標和新任務。

當前負面清單制度改革的推進現狀

黨中央、國務院高度重視外商投資準入負面清單和市場準入負面清單制度試驗試點工作,高度重視推動區域開放和改革試驗經驗總結推廣,積極推進全面深化改革,不斷擴大開放領域,推進外商投資準入負面清單和市場準入負面清單改革取得了積極進展。

區域開放是中國改革開放的特色。2013年8月22日,商務部通報國務院設立中國(上海)自由貿易試驗區得到正式批準。2013年9月18日,國務院發出《關于印發中國(上海)自由貿易試驗區總體方案的通知(國發〔2013〕38號)》,要求上海市改革外商投資管理制度,探索建立投資準入前國民待遇和負面清單管理模式,深化行政審批制度改革,加快轉變政府職能,全面提升事中、事后監管水平。2013年9月29日,中國(上海)自由貿易試驗區正式成立,上海市發布了《中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2013年)》,列明了190項外商投資準入特別管理措施,對負面清單之外的領域的外商投資項目由核準制改為備案制。2014年6月28日,國務院批準了《中國(上海)自由貿易試驗區進一步擴大開放的措施》,共計31條擴大開放措施,涉及服務業領域14條、制造業領域14條、采礦業領域2條、建筑業領域1條。2014年7月1日,上海市發布了《關于公布中國(上海)自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2014年修訂)的公告》,將特別管理措施下調到139條,包含禁止性措施29條和限制性措施110條,進一步放寬了開放領域,提高了透明度。2015年1月29日,國務院發布《關于推廣中國(上海)自由貿易試驗區可復制改革試點經驗的通知》,部署(上海)自由貿易試驗區可復制改革試點經驗在全國范圍內的推廣。2015年4月8日,國務院辦公廳印發了《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》,負面清單長度已經縮減到50個條目、122項,進一步減少政府管制空間,提高開放水平,完善準入體系;同時發布了《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》,決定在上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區實施。

2015年4月20日,國務院發布了《關于印發進一步深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案的通知》,擴大試驗區范圍至7個片區,面積超過120平方公里,提出了25項主要任務和措施,要求推動負面清單制度成為市場準入管理的主要方式,轉變以行政審批為主的行政管理方式,制定發布政府權力清單和責任清單,進一步厘清政府和市場的關系。2017年3月31日,國務院決定增設中國(遼寧)自由貿易試驗區、中國(浙江)自由貿易試驗區、中國(河南)自由貿易試驗區、中國(湖北)自由貿易試驗區、中國(重慶)自由貿易試驗區、中國(四川)自由貿易試驗區、中國(陜西)自由貿易試驗區。2018年4月13日,習近平總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上鄭重宣布,黨中央決定支持海南全島建設中國(海南)自由貿易試驗區。自2013年我國首次在中國(上海)自由貿易試驗區開展國民待遇加負面清單管理試驗以來,已經在全國12個自由貿易試驗區開展不同開放程度的外商投資負面清單制度改革試驗,取得了豐富的試驗成果和可喜的成績。

2017年6月16日,國務院辦公廳發出《關于印發自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2017年版)的通知(國辦發〔2017〕51號)》,負面清單長度已經縮減到40個條目、95項。2017年6月28日,國家發展改革委、商務部發布了《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》,其中包含外商投資準入特別管理措施,即外商投資準入負面清單。2018年6月30日,國家發展改革委、商務部聯合發布《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》,替代和修改了《外商投資產業指導目錄(2017年修訂)》中有關的外商投資準入負面清單。2018年版負面清單長度縮減至32個條目、45項,又取消了22個領域的開放限制,大幅度放寬外商投資市場準入,深入推進高水平開放,進一步完善準入前國民待遇加負面清單管理制度,繼續擴大吸引外商投資的開放領域,推動中國加快形成全面開放新格局。

2013年11月12日,中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求實行統一的市場準入制度,在制定負面清單的基礎上,各類市場主體可依法平等進入清單之外的領域;探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。2014年6月4日,國務院制定發布了《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見(國發〔2014〕20號)》,要求放寬市場準入,改革市場準入制度,制定市場準入負面清單。國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等,清單以外的,各類市場主體皆可依法平等進入;地方政府需進行個別調整的,由省級政府報經國務院批準。完善節能節地節水、環境、技術、安全等市場準入標準。探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單的管理模式。2015年10月,國務院頒發了《關于實行市場準入負面清單制度的意見(國發〔2015〕55號)》,明確了實行市場準入負面清單制度總體要求、適用條件、適用對象、清單類別、制定清單原則、制定清單程序以及與現行制度的銜接等內容。2016年3月,國家發展改革委、商務部下發《市場準入負面清單草案(試點版)的通知(發改經體〔2016〕442號)》,初步列明了我國禁止準入類96項,限制準入類232項,并在上海市、天津市、廣東省、福建省4個省市開展市場準入負面清單試點。2017年10月18日,黨的十九大報告提出了全面實施市場準入負面清單制度的要求。總體來看,市場準入負面清單的長度過長,政府對市場準入的管制過嚴,市場開放度不高,國家對市場準入負面清單制度改革仍留有相當大的空間。

當前實行負面清單制度出現的一些問題

我國引入負面清單管理理念較晚,采用負面清單管理模式時間較短,缺乏管理經驗,改革任務繁重。從實踐情況來看,我國實行負面清單制度主要出現了以下一些問題。

引入負面清單管理理念較晚,致使中國改革開放進程拖延,并發許多社會經濟問題。負面清單概念早在19世紀就出現了,實際在貿易投資管理中的最早應用是在20世紀80年代。我國直到2013年才接觸和引進了負面清單管理理念,當年9月國務院就在批準的中國(上海)自由貿易試驗區中探索實行外商投資準入前國民待遇加負面清單管理模式,當年11月中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出實行市場準入負面清單制度。可以說,中國過去只有管理市場的正面清單概念,接觸和引進負面清單理念相對較晚,有種相見恨晚的感覺。正因為過去沒有負面清單概念,改革開放一直難以深入推進,致使中國改革開放進程一再拖延,并且引發許多社會經濟問題。

改革開放最大的貢獻就是解放了人的思想,把近14億人從過去依靠國家配給和農村土地中解放出來,讓數億農民離開了土地進入城市生活,讓一部分有能力的人靠誠實勞動先富起來,使數億市民成為中產階級,成為獨立自由的主體。人的自由度增加了,人的發展機會擴大了,人的權利改善了,人的選擇性增大了,人的巨大活力和潛能激發了。改革開放40年推動經濟瀕臨崩潰的中國迅速成長為活力四射的世界第二大經濟體,工業化發展取得了西方發達國家數百年才能完成的成就。改革開放取得的偉大成就有目共睹,令世人矚目。

雖然改革開放解決了我國發展中遇到的許多難題,但我國改革開放推進異常艱難和緩慢,至今沒有完全擺脫過去計劃經濟體制在各領域的舊影。我國市場化改革不夠深入,仍遠未到位,市場依然很不發達,充滿混亂與虛假,且監管缺位,造假售假和假冒偽劣大行其道,市場體制機制沒有真正樹立并起到決定性作用,更沒有構建起一個統一、開放的現代化經濟體系,也沒有建立開放、透明、清廉的現代化國家治理體系。正是這些改革和建設的拖延引發了許多社會經濟問題。

改革開放拖延造成市場經濟體制至今不健全、不完善、不成熟,導致我國經濟發展出現了許多不協調、不充分、不平衡和不包容等問題。我國黨政機關和權力部門自計劃經濟時期以來一直深度介入經濟活動,直接管理和配置經濟資源。隨著改革開放的深入展開,市場體制機制在配置資源上的比重逐步增加,黨政權力部門逐步退出直接配置資源的領域,市場日益開放,市場機會不平等問題逐步減輕。但是,仍有相當多地方及部門利用職權干預和參與社會財富的不合理分配,導致社會貧富分化問題仍相當嚴重,到2020年前我國仍有數千萬人等待脫貧。

一些黨政干部已經被改革開放大潮卷入腐敗的旋渦,政府官員利用職權與資本家走得近,滋生資產階級拜金主義、一切向錢看的思想,官僚主義、形式主義、享樂主義以及溜須拍馬幾乎成為官場標配,否則難以混跡官場。依法治國形同虛設,以權代法、以權壓法、徇私舞弊、徇私枉法、權錢勾結甚囂塵上。一些黨政機關充斥著虛假,從學歷造假到面子工程,從偽造GDP數據到虛構調研活動,從政治假話到欺上瞞下。一些黨政干部的不良行為敗壞了社會風氣,社會正氣不張,歪風邪氣太盛。收受不正當的錢不僅腐蝕黨政官員,也腐蝕一些教師、醫生、文藝工作者、體育工作者、宗教人士等。

改革開放促使我國人民的社會物質生活豐富了,但我國科技、藝術、文娛等精神產品仍不能滿足人民更高質量生活的需要。過去我國主要重視解決人民的溫飽和物質需求,導致拜金主義、實用主義、物質主義、享樂主義盛行。雖然物質不缺,但精神缺鈣。知識不值錢,知識分子不受尊重,人與人的社會關系復雜而缺少真誠,人際交往日益減少,人們缺乏起碼的信任,虛偽和欺詐代替誠實和誠信,道德品質江河日下,離婚率大幅上升。多數人存在或多或少的孤獨、空虛、焦慮,劣質精神產品如同毒品一樣進入沒有防御的人的精神世界,信教拜佛的人日漸增多。

雖然近幾年黨中央、國務院高度重視生態環境保護,生態環境問題有所緩解,然而過去很長一段時期我國為了追求經濟高速發展,對生態環境造成巨大破壞。在傳統粗放型經濟發展方式下,環境污染不受控制,更沒有有效治理。各地政府在追求GDP增長的政績競賽中只關心GDP增長速度和規模,不顧對生態環境的破壞,更不考慮對資源的消耗和浪費。全國大部分地區的水、土壤、空氣、海洋遭受不同程度的污染,一些中藥材都失去原有藥性,干旱與洪澇災害交替發生,極端氣候現象頻出,一些地區遭受霧霾天氣的數量增多,人民的健康受到嚴重威脅,患惡性腫瘤的疾病人數急劇增長。近年來黨中央為治理生態環境付出艱巨努力,把生態文明納入“五位一體”總體布局,加強生態文明建設,提出了建設美麗中國的目標。

這些社會經濟問題都是改革開放和社會經濟發展中的問題,這些發展不協調、不充分、不平衡、不包容以及不可持續性問題是新時代改革開放要著力解決的發展短板,是改革開放要解決的新問題和新目標,其中核心的改革目標就是深化負面清單制度改革。期待深入推進負面清單制度改革能夠把我國新時代的改革開放帶到一個新高度,消除以上這些問題。

對負面清單制度改革的認識不到位,思想不統一。負面清單管理制度改革是一項緊緊圍繞政府和市場關系這個核心問題所展開的包括政府行政管理體制“放管服”改革、經濟體制改革、外經貿體制改革、投資體制改革、商事制度改革等在內的綜合性改革。負面清單制度改革的目標是構建開放的現代化經濟體制體系,限制地方和部門保護主義,促進全國統一市場的形成,減少政府對市場活動的不當干預,讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用,更好地發揮政府作用,推進政府職能轉變。因此,負面清單制度是用來減少政府對市場活動和投資的限制與干預,促進貿易、投資自由化的一項制度,是我國構建現代化開放型經濟新體系,并與世界經濟體系接軌的重大改革舉措。

總體來看,目前我國市場準入負面清單和外商投資負面清單仍相當冗長,這表明政府對國內外投資貿易的禁止性、限制性范圍仍相當寬廣,設置的市場準入壁壘過多過濫,每類每項市場活動都可能受到多個管理部門管制,而且審批程序復雜,缺乏透明度,或多或少地存在隱性壁壘和行業潛規則,市場受到的扭曲相當嚴重。

我國政府仍是一個帶有濃重計劃經濟色彩的管制型“有為”政府,不是一個開放的、適應市場經濟體制需要的服務型政府。雖然改革已經深入到了市場活動的開放自由度這樣的核心問題上,但政府對自身管理權力的改革似乎沒有跟上時代的腳步,一些行業或地方政府對這項改革的重大意義、對構建國家現代治理體系以及現代化開放型經濟體系的改革目標缺乏正確認識,有關職能管理部門不愿意放權,有關利益集團百般阻擾改革開放的深入推進,缺乏擔當和大局意識、憂患意識,腦子里充斥著形式主義、官僚主義和保護主義思想,沒有把思想統一到貫徹落實中央改革開放的決策部署上來。

負面清單制度改革推進步履維艱,而且缺乏協調。由于負面清單制度改革涉及行政審批、市場監管、投資管理、商事登記、外商投資管理等許多行政管理部門,涉及許多行業利益,因而這項改革必然要觸及行政權力再分配和經濟利益再分配。

目前負面清單制度改革進程仍與相關改革不夠配套。[4]從目前的實踐情況來看,政府推進負面清單制度改革的動力不足,阻力不小,障礙巨大,改革步伐遲緩。在政府“放管服”單項改革中權力下放到地方的多,放給市場的少;“放”的多,但“服”的少;新的“管”法和機制還沒真正建立起來。政府“放管服”改革進展較慢,政府的行政審批、商事登記、市場監管、行政執法等管理體制改革一再拖延,難以及時跟進,不能及時到位,勢必影響負面清單制度改革的進展。

目前負面清單制度試驗的改革與創新步伐略顯緩慢,跟不上國家對外開放的時代步伐,也不能適應構建全面對外開放新格局和構建現代化開放型經濟新體系的迫切要求。盡管開放的步子想邁得大些,但各有關改革項目的協調性不強,各項改革的配套銜接不夠妥貼,致使負面清單制度這樣的核心改革項目與制度創新推進阻力大,步履維艱。

雖然負面清單制度改革與創新緩步前行不失為一種保險機制,可以走一步看一步,出問題再退回來減輕損失,可是,在當前對負面清單制度改革認識不到位、思想不統一、改革準備不足的情況下,按國務院部署要求從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度有相當大的難度,負面清單制度改革與落實已經出現拖延,在未來若干年內才有望完成。因此,當前加快推進各有關配套改革項目,以便加快負面清單制度改革步伐,在時間上具有強烈的緊迫感。

對負面清單制度的功能、目標和制定標準的認識有偏頗。負面清單制定不是政府《產業結構調整指導目錄》《政府核準的投資項目目錄》《外商投資產業指導目錄》限制或禁止條款的翻版,不能照搬現有行政審批事項,它不起調整產業結構和指導投資的功能,僅僅起到一個劃分政府與市場邊界的功能。它要明確哪些領域政府該管,哪些領域政府要放開,明確給予市場機制發揮資源配置決定性作用的空間,給予人民自由發揮經濟力量的平等權利,減少政府對經濟的不合理干預。它不應成為政府權力劃分的工具,更不是保護主義政策的合法固化形式,而是主動開放的必要治理體系之一。負面清單制度既有積極的功能,也有負面效應。目前對現行市場準入負面清單和外商投資負面清單制度的功能、目標和制定標準仍有認識上的偏頗,仍需要加強科學研究。正確認識這些方面可以大大壓縮負面清單的類目數量,顯著減少管理上的復雜程度和混亂程度,有力地提高我國市場化水平和開放水平。

改革開放與制度創新的經濟動力學理論

改革開放是新時代推動中國高質量經濟發展,實現國家現代化和偉大復興中國夢的戰略動力。新時代,改革開放仍是推動中國特色社會主義偉大實踐的永恒動力,是貫穿始終的主線和主旋律。黨的十九大報告對改革開放成就、改革開放理論創新成果進行了全面總結,對改革開放以來我國改革發展的實踐和理論創新,特別是黨的十八大以來這五年的改革發展的實踐和理論創新,進行系統性總結、概括,凝練出許多重要的新論斷、新思想、新理論、新舉措,提出一系列新的發展目標、方向、任務和戰略部署,為全黨全國各族人民未來30多年的改革發展繪就了宏偉藍圖。習近平總書記在黨的十九大報告中用了大量篇幅論述改革開放,強調全面深化改革,把開放發展納入新發展理念之中,建設開放型經濟新體制。他指出,實現中華民族偉大復興,必須合乎時代潮流、順應人民意愿,勇于改革開放,讓黨和人民事業始終充滿奮勇前進的強大動力。我們黨團結帶領人民進行改革開放新的偉大革命,破除阻礙國家和民族發展的一切思想和體制障礙,開辟了中國特色社會主義道路,使中國大踏步趕上時代。只有社會主義才能救中國,只有改革開放才能發展中國、發展社會主義、發展馬克思主義。他反復強調,開放帶來進步,封閉必然落后。中國開放的大門不會關閉,只會越開越大。黨的十九大報告把改革貫穿于政治、市場、科技、土地、產權、國有企業、事業單位、商事、投融資、財稅預算、金融、審計、司法、國家監察、生態、文化、黨的建設、國防軍隊等各個領域。他認為,五年來的變革是深層次的、根本性的。他總結道,改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招,堅定不移深化各方面改革,堅定不移擴大開放,中華民族偉大復興必將在改革開放的進程中得以實現。

新時代改革開放是推進中國實現現代化這個最艱巨歷史任務的根本動力。中國有五千年歷史,兩千多年中央集權統治的封建專制制度。新中國成立后又推行了30年計劃經濟體制,政府在社會經濟文化中全面調配所有資源,政府官僚體制根深蒂固。政府自我改革打破這樣的堅固體制極具挑戰。改革開放轉變固有治理體制,構建以人民為中心的中國特色社會主義開放型經濟新體制,推動國家實現現代化,任務艱巨。中國改革開放40年的歷史經驗表明,破除固有的、僵化的、不適合社會經濟發展要求的舊制度、舊體制、舊生產關系障礙,創建符合社會經濟發展需要的新制度、新體制、新生產關系,消除對國家治理和經濟發展致命危害的封閉權力壟斷,有利于理順社會經濟關系,形成新的制度和體制框架,促進社會經濟快速發展,增強社會經濟發展活力和動力。沒有改革開放,就不可能建成現代化國家;沒有改革開放,就不可能快速實現國家現代化。我們必須承認,改革開放的貢獻明顯,意義重大,任務艱巨。

新時代改革開放依然是推進高質量經濟發展,建立現代化經濟體系的戰略動力。過去經濟發展的動力主要來自改革開放的紅利釋放,未來新動力同樣主要來自改革開放。改革、開放是中國經濟騰飛的兩個翅膀,它帶來經濟發展動力,增強經濟發展活力,放飛人民追求財富的夢想,提高市場配置資源的效率。我國現代市場經濟體系仍沒有完全建立,過去計劃經濟體制的殘余仍在阻礙我國經濟發展前進的步伐,我國改革進程仍在路上。改革開放是當前推動落實“三去一降一補”政策的根本手段和途徑。沒有體制上的改革開放,難以落實“三去一降一補”等深化供給側結構性改革的具體政策。新時代我國仍需要繼續全面深化行政體制改革、國有企業改革、事業單位改革、商事制度改革、外經貿體制改革、投融資體制改革、金融體制改革、財稅體制改革、供給側結構性改革、產權制度改革、土地制度改革、科技體制改革、文化體制改革等,推動市場化導向的改革開放,防止出現改革開放的短板或洼地,促進各地區、各行業、各領域協調發展,完善市場主體體系,健全市場組織體系,深化市場準入負面清單制度改革,打破各種不合理壟斷、限制和保護,促進市場公平競爭,形成各類商品市場、要素市場、資本及服務市場齊全的全國統一大市場,擴大開放,實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策,推動經濟邁向高質量化發展方向,構建一個內外市場統一、開放、體制機制健全的現代化經濟新體系。

改革開放是解決新時代社會主要矛盾的總鑰匙。新時代我國社會主要矛盾發生了深刻變化,已經從過去的傳統社會主要矛盾轉變為新時代表現為滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。傳統社會主要矛盾僅僅體現為人民對物質文化這些基本生活必需品需要與落后生產力之間的低層次矛盾,矛盾主要集中在解決人民吃飯穿衣等民生基本問題上。隨著我國社會經濟發展進入新時代,人民對美好生活的需要日益廣泛,不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在政治民主、社會法治、社會公平與正義、社會安全、生態環境等方面提出要求。過去我國一切以經濟為中心,優先解決溫飽和民生發展問題,政治、文化、社會以及生態文明等領域的發展相對經濟發展來說出現發展不協調、發展不充分不全面等問題,這些方面日益達不到人民的更高要求和期待。但無論如何,經濟發展是一切發展的基礎,在新時代要繼續深化供給側結構性改革,轉變經濟發展方式和發展動能,實施創新驅動發展戰略,不斷提高經濟發展質量和效益,滿足人民更高水平的物質文化需求。與此同時,要加快政治、文化、社會和生態的創新、改革和發展,貫徹新發展理念,逐步補上改革與發展短板,促進“五位一體”總體布局全面協調發展,把改革開放貫穿于“五位一體”各個方面和全過程。改革開放已經促進中國從過去短缺經濟發展到目前某些領域略有過剩經濟的階段,從過去解決人民溫飽層面的物質需要發展到解決人民更廣泛、更全面發展的需要階段,發展到要解決發展結構不合理、發展不充分不全面問題的階段。解決新時代社會主要矛盾的各個方面都需要改革開放這把總鑰匙。

改革開放是實現現代化強國目標的總開關。我國不僅全面實現小康社會的目標需要加大改革開放力度,而且實現小康后“分兩步走”實現現代化強國更加需要改革開放,破除各種制度、體制機制障礙以及社會痼習,推動國家全面走向現代化。改革開放是我們所處的這個新時代最關鍵的發展要素和進步力量。解決中國當代現實問題,發展中國特色社會主義,推動國家治理體制和治理能力現代化,須臾離不開改革開放。而且不同時期、不同歷史階段有不同的改革開放任務,改革開放永不停息,永遠在路上。

實現中華民族偉大復興的中國夢要通過不斷的改革開放與創新發展實現,決不可能通過閉關鎖國實現。這與美國總統特朗普大搞貿易投資保護主義、孤立主義、民粹主義,凡事“美國優先”,尋求單邊主義的“美國再次偉大”的路徑完全不同。中國愿意通過開放、合作、共商共建共享以及互利共贏原則與世界上所有國家加強經貿合作,維護多邊貿易體制,實現共同發展,共建人類命運共同體。

新時代中國改革開放的目標是構建現代化治理體系和現代化開放型經濟新體系。新時代中國經濟體制改革開放的目標是構建一個能夠使市場機制在資源配置中起決定性作用,并使政府更好發揮彌補市場功能缺陷作用的現代化開放型經濟新體系,這都離不開負面清單制度改革這個核心任務的推進完成。

市場是所有主體交換關系和行為的總和。市場體制機制健全和完善程度決定它在資源配置中起決定性作用的程度。沒有市場便沒有交易,沒有對資源的調配,經濟便回到原始狀態。有了交易才有市場,以及市場價格和市場機制。市場分多種類型。完全自由的市場是交易成本及壁壘為零的無摩擦力市場。這種無摩擦力市場活力高,交易沒有阻力,速度快捷,有助于資源快速調配,促進財富和福利創造,但容易失控。自由市場上沒有市場主導者,也沒有政府的市場干預。然而,絕大部分市場或多或少都有一定的交易成本和一些交易壁壘,這些市場都是有摩擦力市場。在有摩擦力市場上交易,面臨成本與壁壘等障礙,有一定的阻尼系數,從而增加了交易摩擦阻力,降低了交易活力和交易速度,增加了資源配置難度和配置成本,降低了資源配置效率,減少了交易規模和經濟福利。政府公權往往是市場的重要壁壘和干預來源。

市場摩擦力來自形形色色的政府權力,比如行政調配、管制壁壘、合法稅費、政策執行、戰略規劃等,尤其是不當權力濫用,比如尋租腐敗、內部人關系。政府權力若順應市場規律要求,則起到促進和幫助市場機制運作的作用;反之則對市場機制構成反作用,產生摩擦力,造成市場扭曲。能夠彌補市場缺陷的政府反作用是對社會經濟發展具有積極意義的、主動的自覺行動,除此之外的就是消極的、不利的反作用,就是對市場的扭曲、摩擦和掣肘。政府權力過大、過分集中,權力運作不受人民的公開監督,就可能導致權力濫用和徇私舞弊,對市場機制、市場規律產生破壞。在任何一個層次的黨政機關或事業單位,或者一個單位的內部組織里,都會有一些掌握公權的干部不愿意受到人民監督、制約,不喜歡其他人挑戰自己的權威,有時凌駕于組織之上搞個人崇拜、一言堂,以自己的思想壓制、代替、愚弄別人的思想,總以為公權可以高于私權,濫用公權肆意侵犯私權,更不尊重、不保護人民的私權。這與黨政公權不受人民監督、改革開放不深入、人民主體地位未真正確立有莫大關系。改革開放是解決這些問題和破除發展障礙的根本出路。我國政治體制改革已經建立了集體分工領導體制,形成了既相互分權,又相互監督、競爭和制約的關系。促進權力分散、分享以及制約、監督,便于分散國家治理風險,減輕權力尋租誘惑,降低野心家角逐權力的欲望,受到監督和分散的、削弱的公權力對市場的負面效果會大大降低。

中國改革開放既要更好地發揮政府對社會經濟發展的推動作用,又要發揮市場機制對經濟發展的推動作用,改變過去只有政府單一配置資源和推動經濟發展的力量格局,減少政府單獨配置資源的浪費、尋租、腐敗、不了解也不符合實際需要的主客觀錯配缺陷,把政府與市場兩種不同特性的資源配置手段、機制有機結合起來,揚長避短,既避免過去計劃經濟體制下政府單獨配置資源的體制機制弊端,又避免西方市場經濟體制下市場單一配置資源體制機制的缺陷。改革開放創造了一種具有中國特色的符合中國國情的經濟發展新體制,這種新體制就是社會主義現代化開放型經濟新體制。

經濟體制改革促使經濟由計劃、封閉的政府管制轉向自由、開放的市場體制。改革計劃體制、半計劃機制,減少了政府計劃安排、許可、審批的規制限制,降低了制度性交易成本,從而降低了市場交易的摩擦力,促進了市場開放與自由,促進了人及資本要素自由化、民主化。經濟開放提高了經濟活動和市場交易的自由度、透明度。開放度越高,市場主體的自由度越大,市場的透明度和可預見性越高,越有利于市場主體做出明智的投資及交易決策。開放市場、提高交易自由度、降低交易成本和壁壘,有助于促進交易和資源配置,促進市場發育和經濟發展。反之,限制市場、增加交易壁壘和成本,不利于經濟發展和福利增進。當改革產生的推動力F等于市場摩擦力f時,阻尼系數與摩擦力成正比,市場交易處于勻速推進或靜止成長狀態,市場交易既不增加也不減少。當改革產生的推動力F超過市場摩擦力f時,市場交易以一個初始加速度加速增長,動力充沛。政府公權既可能表現為改革推力,也可能表現為阻礙市場機制發揮作用的障礙阻力。

在政府許可審批制下,辦理許可事項變成一種權力交易,交易成本主要由各級稅費、辦事收費、辦事“公關”或“走后門”活動費用等構成,交易壁壘主要就是辦事各項要件、“關系”、熟人,這些交易成本和壁壘都是阻礙市場交易的摩擦力。這些高額成本和壁壘限制了辦事或交易,有時可能會高到完全禁止了交易。只有當辦成事后有足夠大的利益,才會不惜代價,越過重重公權障礙,這樣付出的代價也值。在中國人情社會、關系社會里,許可制度就是一個展現各種不公平交換關系的典型代表,有關系、有門路的人可以牟取大量不正當利益。在國家黨政機關有一些領導干部劫持公權,有意阻礙市場體制機制的樹立和運作,進行權力尋租。在市場機制不通行的情況下,各領域、各行業都存在不同程度的瀆職、玩忽職守和腐敗行為,把市場交易關系帶入各行職業之中。要達成交易,希望辦成事的一方必須出足夠多的錢,才能讓替你辦事的人有足夠動力;當給的錢少時,受托人不為所動。改革開放以來,當社會經濟活動還沒有依據正常的市場機制解決問題時,市場機制還行不通,市場不正當的交易行為日益滲透到社會各個方面,社會日益扭曲了市場。黨的十八大以來,以習近平為核心的黨中央嚴格執紀問責,打擊腐敗,在黨政領域查處一大批濫用權力問題的干部。其他領域同樣存在嚴重違背正常市場原則和國家法規的腐敗問題。不正當、不符合職業操守的掙錢或交易已經充斥著社會的各個方面,特別是黨政部門,這讓正常市場交易復雜化,隱蔽的市場交易擾亂正常交易,潛規則大行其道,市場機制被嚴重扭曲。現今改革、校正和重塑正常市場關系難度很高。我們必須為改革不到位不徹底,而同時又引入市場、私有和金錢財富思潮付出一定的代價。

政府規制是影響市場交易的一道壁壘,是對市場交易產生磨擦力的因素之一。市場主體翻越規制壁壘的動力越足,所能獲得的市場利益越大,就越會突破規制,敢于創新和突破藩籬。如果說打破計劃體制,轉向市場經濟體制,是一場利益關系重大的改革重組,是第一次改革,那么這次突破舊的封閉體制的改革遠未完成,卻又引發了另一個更復雜的走向全面市場化、私有化的極端問題。在正常市場體制機制沒有樹立的情況下,人們唯有托關系、走后門才能解決走正門解決不了的問題和要辦的事。正常的市場化體制機制不是問題,是我們改革開放想要追求的目標體制,但是地下的、不能公開的市場交易體制要不得,它會毀掉正常市場的功能、秩序和市場機制的好處或優勢。從不開放、不正常、不透明的灰暗市場體制轉變為開放、正常、透明的市場體制,則是第二次改革。要解決不公開、不透明、灰暗的壞市場交易體制,必須繼續深化改革,擴大開放,建立開放型經濟新體制以及社會治理新體制。可以說,這兩次改革都需要開放,開放型經濟新體制既是改革的目標體制,也是改革達到目標的手段。

現在一些電力、能源、礦產、金融、航空、衛生、教育、文化等政府部門擁有準入許可權,通過資質許可審批權進行市場主體數量配額控制,使市場保持寡頭競爭格局,維持市場壟斷競爭價格。管制越嚴的不開放行業,比如與國有企業或國有機構相聯系的相關行業,效率越低,越缺乏活力和競爭力,產品或服務質量越差。不僅社會大眾要為行業壟斷付出高昂的代價,整個行業的產品或服務價格會持續居高不下,而且市場透明度低,配置資源的交易成本高,效率較低,還要付出額外的行賄成本。政府前置審批限制了許多有意進入的資本,導致在職企業或機構在市場上形成強勢壟斷,加之缺乏政府事中事后的有效監管,就出現了一些行業從法人到職員一切向錢看、喪失基本職業道德、傾向于獲取非法利益的現象。在這些行業里,政府職能的關鍵不在于限制市場準入,而在于加強監管、治理和服務。國家必須通過政府“放管服”改革、負面清單制度改革、行政管理體制改革、審批制度改革、市場監管體制改革等構建開放、透明、高效的現代化治理體系,使政府更好發揮彌補市場功能缺陷的作用。

改革開放總體來說發揮著促進市場發育,發展和釋放市場活力的作用。改革開放降低市場摩擦力,減少交易成本和壁壘,提高市場活力,提高包括政府、企業、家庭或個人等市場主體配置資源的效率,減少資源錯配和社會資源浪費,提升整個社會的投資率和就業率,促進經濟增長率升高。在經濟增長遲緩和不景氣時期,政府除了采取改革開放的手段放活經濟之外,還要采取減讓或優惠稅費、補貼一部分費用等刺激政策,減少市場交易成本、壁壘和阻力。市場主體的投資動力來自于主體對利益的追求,有利則有動力,無利則失去動力和活力。投資者會根據預期投資收益扣除全部投資活動成本的凈收益大小做出投資決策。改革開放降低了制度性交易成本,釋放了市場活力和動力,如果政府繼續減稅降費,會給投資者帶來超過正常商業投資的利潤率,會進一步刺激投資,給經濟增長和發展一個加速度。政府在改革開放之外的減稅降費幅度越大,形成加速度的動力就越大,經濟增長的加速度就會越高;反之加速度動力就越小,經濟增長的加速度也會越小。當市場摩擦力較高,預期邊際投資無凈收益時,投資者會失去繼續擴大投資的動力。一旦沒有投資加速度的動力,經濟也就沒有了增長加速度,經濟只會以普通速度發展。

政府手里擁有對管制體制改革開放和減稅降費這兩個常用的調控經濟熱度、經濟增速的工具,可以從不同角度、以不同力度進行調控。如果不搞改革開放或放慢改革開放進度,則政府會增加審批許可和規制限制,市場摩擦力和壁壘升高,經濟發展阻力增大,投資會漸漸不活躍,經濟會逐漸趨冷甚至蕭條下來,失業率高企,經濟增長率下滑,直至出現負增長。反之,如果政府加大改革開放力度,放松管制和規制限制,增加市場自由度,減少市場交易阻力和壁壘,同時又減稅降費或提供政策補貼,就會給市場提供加速投資和經濟增長的動力。黨的十八大以來,政府對企業技術研發和創新給予稅費減讓優惠,激發了企業擴大研發投資,促進了新技術、新業態、新商業模式蓬勃涌現,給經濟增長率提升帶來巨大的新動能。

制度改革與創新是一個制度知識體系認知逐步提升與替換的動態過程。中國改革開放的性質、目的與使命就是探索和開辟中國特色社會主義道路,破除阻礙國家和民族發展的一切陳舊的思想和僵化體制以及制度障礙,不斷完善社會主義理論、制度和體制。只有改革開放,才能發展中國、發展社會主義、發展馬克思主義,破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端,突破利益固化的藩籬,吸收人類文明的有益成果,構建系統完備、科學規范、運行有效的治理體系、制度體系,不斷推進國家治理體系和治理能力現代化,充分發揮我國社會主義制度優越性,完善中國特色社會主義制度。

改革開放是對政治制度、經濟制度、社會制度的偉大創新與變革,是形成適應社會經濟發展需要的新體制機制,調整社會經濟生產關系,促進社會經濟自由化、民主化和全球化的制度知識創新過程。改革開放能夠減少制度限制和體制束縛,減少制度性交易成本,放活市場,由市場自身產生巨大的經濟發展動力,為經濟發展釋放出無限紅利。所以,改革與開放是經濟轉型發展的兩大動力來源。在現有社會主義制度下,改革開放的效果和成功以取得生產力增長和社會經濟發展速度、質量作為評價標準。針對中國情況來說,改革開放產生的紅利就是消除阻擋生產力發展的舊體制、舊制度,放松管制,擴大市場體制機制配置資源的范圍和領域,增加市場主體自主權和市場自由度,促進生產力發展。

改革開放的進度取決于國家改革開放的規劃設計、決策科學性和執行力。如果改革開放的頂層規劃設計和決策不科學,對改革開放方案實施的行動力差,那么,改革開放的力度和效果就不會很好,也就達不到改革開放想要實現的市場活力。有些地方經濟發展遲緩,與地方執行中央改革開放的行動力不強有一定的關系。地方黨政官員執行中央改革開放的動機很復雜。這種執行力既與上級行政壓力、地方發展期盼和個人政治升遷有關,還與是否愿得罪既得利益集團、維護利益關聯者或個人的利益有關。不是每一個黨政官員都愿意推進改革開放的。由于改革開放是政府權力再分配、經濟利益關系再調整的過程,貪官大多不愿放權,對改革開放處心積慮地抵制。在這個意義上可以說,改革開放是一場和平時期的自我革命,是壯士斷腕的行動。

中國的改革開放沒有現成的可以照抄照搬的東西。新制度是一種新知識體系,是人們對某種制度從理論到實踐進行嚴密的富有想象力與創造力所生成的知識體系,它首先要經過抽象的邏輯推演產生某種理論體系,然后把理論應用到實踐中進行試驗,調查研究、評估和總結實踐效果,再進行理論總結和創新,再試驗,直至獲得這項制度發揮的最優效果。這就是一個制度改革與創新的過程。它既是制度知識創新的過程,也是一個需要耗費成本代價與補償的經濟過程,要符合經濟動力學。國家提供了制度改革與創新的智力支持和強大推動力,解決妨礙國家發展需要的治理體系和體制機制性問題。解決現實社會經濟矛盾和問題是新制度創新的需求和動力,當然,制度改革與創新也必然會遇到反對新制度建立的巨大阻力。制度改革與創新總是要評估獲得的利益與代價是否匹配,計較得失,得不償失的改革當然就不要動了。制度改革與創新不僅面臨制度知識創新的成本與失敗風險,而且可能在實踐應用中因不符合實際要求、不能解決實際問題而造成巨大的損害和時間機會成本。知識探索充滿風險,它不是確定的、立于不敗之地的活動,而是充滿不確定性的、高風險的,甚至九死一生的艱難摸索。雖然國家推進制度改革可以減少社會選擇制度的成本費用,但失敗和錯誤帶來的損失很大,小范圍改革試驗往往具有改革經濟優勢。有的改革雖然成功時會有巨大好處,但相應的可能要付出更大代價,這樣的改革也難以推進,特別是當遇到改革阻力比改革動力還大時,便不可能推進。

制度改革與創新就是一種制度創新與更新的過程,是推陳出新、既要“破”又要“立”一種制度。制度改革與創新不是憑空想象的臆造,而是切實解決社會經濟問題的科學設計方案;是一個逐步提高理論認知,不斷試驗解決新問題,建立新制度并反復試錯的過程;是一個推動制度從穩定和均衡到建立新的穩定與均衡的動態過程。新制度是在改革、試錯和修正認知中逐步接近最優點的創新的產物。而且新制度總是在不斷的創新中變動著,保持舊制度穩定的時間與新制度之間替換的頻次需要根據新舊制度轉換的成本與效益決定。只要制度改革與創新成本以及制度轉換成本低于新制度高效率帶來的額外收益,制度改革與創新就是有利的,就有更替制度的動機。社會經濟發展的許多因素變化會帶來制度轉換成本與收益的變化。不同的新制度安排會產生不同結果的制度結構,根據“帕累托改進”總是能夠找到一個最優的制度安排。從中國改革開放40年的成功經驗來看,改革開放所創新的制度產生了推動社會經濟發展的巨大紅利,成為推動社會經濟發展的主要動力來源之一,這表明新制度的社會經濟效果遠大于所付出的改革開放成本及轉換成本。

深化負面清單制度改革、構建現代化開放型經濟新體系的具體舉措

加快負面清單制度改革與創新步伐,構建一個開放、統一的現代化市場體系。我國社會主義市場經濟體制改革已經到了深水區,融入全球化勢不可擋,構建開放型經濟新體制和現代化經濟新體系已經提上日程。作為市場經濟體制核心和改革重要一環的負面清單制度改革與創新已經到了時不我待的階段,加快負面清單制度改革與創新步伐既是國際、國內兩個方面大勢的客觀要求,也是深入推進改革開放發展的需要。

各級政府都要按照黨中央和國務院有關推進市場準入負面清單制度改革部署任務加快步伐,把認識和思想統一到中央改革開放決策部署上來。要充分認識到負面清單制度改革在新時代改革開放中的核心地位和重大現實意義,認識到它在構建現代化治理體系和現代化開放型經濟新體系中的關鍵作用。

加快負面清單制度改革與創新步伐,促進市場體制機制在經濟資源配置中能夠起到決定性作用,削減政府在經濟資源配置中所占比重,限制政府不當干預市場的空間,提高市場開放度、透明度和市場準入的可預期性,不斷提高開放水平和開放層次,形成全國統一的大市場和全面開放的新格局,構建一個開放、統一的現代化市場體系和開放型經濟新體制。

鑒于負面清單制度改革試點總結的經驗,新時代深化負面清單制度改革必將大幅削減負面清單類項,僅保留少數最必要的負面清單類項,進一步減少地方及部門政府干擾市場的空間,大幅放寬市場開放自由度。在市場準入階段,政府要秉持開放、自由、透明、公平、高效的原則,對待市場主體的合法活動。在市場運營和退出階段,政府要加強市場監管、調控、引導、幫扶與服務,彌補市場失靈的缺陷。

協調負面清單制度改革與行政、法律、經濟體制等配套改革的步伐,構建一個開放、透明、清廉的現代化治理體系。我國將實行全國統一的市場準入負面清單制度,將負面清單的概念從投資、協定、談判引入到國家治理,這是一個重大的國家制度創新。樹立和貫徹負面清單理念,實行“法無禁止皆可為”,讓政府與市場的邊界更加清晰,必將推動政府管理體制的重大變革。它有助于推動政府依法行政,有利于形成公平競爭的營商環境,有助于推動政府職能轉變,有助于構建一個開放、透明、清廉的現代化治理體系。

加快負面清單制度改革,關鍵取決于政府“放管服”改革的推進步伐。政府“放管服”改革是對黨中央、國務院推進改革意志的一個巨大挑戰。李克強說,簡政放權、放管結合、優化服務改革是一場刀刃向內的政府自身革命。全面推行清單管理制度,把不該有的權力堅決攔在清單之外。[5]加快行政管理體制改革和政府職能轉變步伐,增強政府大局意識、責任意識和服務意識,去除形式主義、官僚主義和保護主義思想。

負面清單制度要明確劃分政府與市場之間職能分工的邊界,明確政府應負責管理的范圍、領域,最大限度地給市場松綁,促進市場公平、公正、公開,利用市場機制發揮配置資源的決定性作用,促進所有市場主體權利平等、機會平等、規則平等,簡政放權,限制政府越位、不合理干預市場的行為。引入負面清單制度可以進一步劃清政府與市場的界限,促使政府積極履行法定職責。[6]要嚴格限制地方政府和部門政府在執行負面清單制度中對其進行修改、變動的權限,防止擅自變更清單;地方或部門政府的修改意見要通過規定程序辦理。

負面清單制度改革要與政府“放管服”改革、行政審批制度改革、投資體制改革、商事制度改革、市場監管體制改革、社會誠信體系改革以及外經貿體制改革等相關配套改革項目協調推進,不出現一項改革滯后、阻擋其他改革任務推進的情況。負面清單制度改革是衡量政府推動各項改革任務加快進程的一個指針,也是體現國家治理體系現代化水平的重要指標。

加強負面清單制度改革與現有法律制度之間的銜接與協調。法律已經明文禁止或有約束的領域,行政管理部門不必列入負面清單加以禁止或限制,而應該交由法律管轄。確實需要法律與行政共同管理的類項,才有必要列入負面清單制度之中。加快推進與負面清單相關的政策、法規等各類配套改革,加強制度創新的系統性、整體性和協同性。[7]

市場準入負面清單制度改革要與其他經濟體制改革步伐相匹配,也要與外商投資負面清單制度改革相銜接與協調,不出現相互抵觸和不協調的問題。對外開放滯后于對內開放是國際通行規則,對國內投資貿易活動的市場準入開放要優先于對外商投資貿易活動的市場準入,不能出現對外開放優先的對內歧視問題。這兩類負面清單制度的開放步調要與整體經濟的對外開放步調相協調,過去在經濟特區、開放新區、自由貿易試驗區等各類區域開放中已經開放的領域,如果沒有出現嚴重問題,那么在負面清單中要繼續保持開放,不應再撤回。

正確認識負面清單制度的功能、目標與制定標準,不斷改革、創新和完善負面清單制度。負面清單制度是構建現代市場經濟體制、開放型現代化經濟新體系和國家現代治理體系的核心制度,這是這項改革的重大目標和方向。實行完善的負面清單制度,還是促進新時代高質量經濟發展的關鍵。它促進開放、競爭和創新,減少政府政策對技術創新、商業模式創新、管理創新的束縛,促進供給側質量提升,更加符合市場需要。政府不合理干預、保護主義政策和非市場體制是造成我國經濟低質量發展和低效率配置的主要原因。負面清單制度要給創新留下更大空間,盡可能減少政府管制空間。要繼續壓縮負面清單,給市場“讓”出更大空間。[8]要進一步解放思想,拓寬負面清單制度創新思路,不斷提高改革和制度創新能力,降低負面清單制度改革與轉換的成本與失敗風險。

要明確知道負面清單制度的功能以及我們想要實現的改革目標,明晰負面清單制度制定標準或原則,保持投資自由與產業安全之間的平衡,既限制保護主義,又限制投資自由的濫用;要以正確劃分政府管理邊界,促進市場開放與透明,以對我國高質量經濟發展和現代化能力生成有利為根本宗旨。負面清單的禁止或限制項目多少、單子長短、管理權限幅度寬窄都是外在表象,根本一點在于開放或管制此項市場準入領域對國家發展是否有利。如果有些領域開放有利于高質量經濟發展,有利于創新能力生成,有利于社會和科技文化進步,沒有對國家安全、生態、社會、公共事件等造成不良影響,那么這些領域就應該放開,不能因噎廢食。如果評估和判斷開放某一領域可能潛在地對我國國家利益、產業安全或社會經濟發展造成難以預測的損害,那么就需要謹慎開放,或者在小范圍試點觀察開放的效果,對確定不符合高質量經濟發展方向的項目則要列入負面清單之中。

當然,現實中也有開放與高質量經濟發展并不一致的情形。比如,提高外資質量水平與開放之間的關系復雜。加強對外商投資的管控可能會降低投資自由度,但是限制產品或服務技術含量低的外商投資可以提高外資質量水平;開放度高,負面清單限制少,可能會損及外資質量水平,自由度大的負面清單制度可能會引進大量低技術含量、污染重、資源消耗大的外商投資。負面清單并非越少越好,關鍵在于提高管理水平。除了法律規定禁止的領域外,行政管理部門理應優先對內資開放市場,對外資則要根據中國產業發展情況和進口開放政策決定外資負面清單,達到優化資源配置和促進產業結構轉型升級的目的。國家對內資應該開放度更高一些,限制更少一些,清單長度更短一些;對外資限制和禁止的領域比內資要更多一些,清單長度更長一些。尤其外商投資負面清單應主要由對外投資協定談判決定,目前我國自主決定的負面清單是由對外開放需要決定的。

總結我國負面清單試點和自由貿易試驗區的實踐得出,要不斷改革、創新和調整完善負面清單制度,把負面清單之中沒有積極效果的類項刪除和簡化,把放開卻造成嚴重不良后果的類項添加到清單之中,不斷優化其與現有行政審批、產業指導、產業調整以及法律管轄領域之間的互補關系,發揮各項政策的積極意義,關鍵是要充分發揮負面清單提高透明度和確定性、鼓勵公平競爭、提升營商環境的積極作用。[9]

區域開放發展是我國的特色。這次實行負面清單制度要“全國一碗水端平”,發揮促進全國統一市場形成的作用,防止進一步擴大地區發展不平衡。盡管國家倡導不同區域根據情況選擇適合本地的開放發展政策,但國家要構建全國統一大市場,國家重大政令要統一,促進全國各地區各領域實現協調、平衡和可持續發展,防止地方保護主義,促進全國各地區各民族共同發展,這些中國特色社會主義基本制度不能丟。過去開放特區和自由貿易試驗區更多地設立在東部沿海地區,極大地促進了東部地區經濟發展,造成東部與中西部地區開放發展的不協調。東部沿海地區經濟技術發展已經取得領先地位,今后應當支持中西部相對落后地區的經濟技術發展。東部地區政府不應再搞開放洼地,通過稅收優惠、政策補貼和土地水電免費等政策措施強力吸引資本,否則全國地區的發展差距會越拉越大,地區發展不協調、不平衡的矛盾會日益嚴重。

(本文系中國社會科學院創新工程項目“中國開放型經濟新體制研究”的階段性成果,項目編號:2018CJY01-B004)

夏先良,中國社會科學院財經戰略研究院研究員、博導。研究方向為國際貿易、國際投資、國際知識產權。主要著作有《知識論——知識產權、知識貿易與經濟發展》《中美貿易平衡問題研究》《中國“走出去”方式創新研究》《中國外貿發展方式戰略轉變研究》等。



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