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中國特色社會主義新時代要求推進公共決策機制現代化


2019-03-11    來源:理論觀察    作者:周宇睿

摘 要:公共決策機制的目標在于通過公共政策的實施,實現公共資源的權威性分配,解決社會利益沖突,它是歷史時空共同作用的產物,國家治理模式和中心任務的不同,我國公共決策機制大致經歷了三次變遷。中國特色社會主義進入新時代,公共決策機制面臨社會主體利益復雜,民眾參政意愿加強,政府自身權力過大,專業知識急劇增加,脫離群眾帶來決策失誤等一系列挑戰,國家治理現代化和社會主要矛盾的變化要求實現公共決策機制現代化,需要通過推行依法治國方略,堅持全面從嚴治黨朝縱深推進,擴大人民政治參與,加強信息公開,實現政府職能轉變這一整套系統工程,實現公共決策機制朝現代化方向發展,從而滿足人民日益增長的對美好生活的需求。 
   關鍵詞:中國特色社會主義;新時代;公共決策機制;現代化 
   中圖分類號:D622 文獻標識碼:A 文章編號:1009 — 2234(2018)10 — 0021 — 03 
   現代公共事務和國家治理的重大目標,都是通過公共政策的實施來解決的。回顧新中國的歷史,重大決策的成功,往往帶來的是國家的繁榮和快速發展,重大決策的失誤,則會造成國家的衰退和發展停滯。胡鞍鋼認為,新中國成立以來,先后出現三大決策失誤:堅持以階級斗爭為綱,發動頻繁的政治運動,延誤了中國現代化發展進程;經濟建設指導思想急于求成,造成經濟布局比例嚴重失調,被迫實行重大調整;人口政策失誤和不適當的經濟政策,導致上世紀五六十年代人口盲目過快增長,成為社會經濟發展的沉重負擔。〔1〕 
   一、我國的公共決策機制 
   (一)公共決策機制的內涵 
   人的需求的無限性和資源的有限性是貫穿人類社會生活的一對基本矛盾,〔2〕公共決策機制就是通過公共政策的制定和實施,實現對公共資源的權威性分配,改善社會利益沖突的局面,維護國家的穩定。它是有關公共決策活動的運行過程和工作方式,以及在此基礎上所形成的相關規則和制度體系。在這個規則和制度體系中,至少應包括公共決策主體、公共決策權力、公共決策規則和公共決策途徑這些基本要素。〔3〕公共決策機制建立在一定的政治制度基礎上,由包括參與機制、表達機制、表決機制、權力監督機制和問責機制等一系列子機制和運作原則構成。 
   (二)我國公共決策機制的特點 
   我國的公共決策機制是與人民當家作主的民主政治制度相適應的,同時也是社會環境和國家治理模式共同作用的結果。堅持人民立場,充分保證人民參與和制定政策的權利,不斷維護和增進人民利益。經過新民主主義革命,在馬克思主義的指導下,不斷總結黨和人民的實踐經驗,我國建立起以中國共產黨的領導為核心,人民代表大會制度、政治協商制度、基層群眾自治制度、民族區域自治制度為基礎的社會主義多元民主參與機制,以中國特色社會主義法律體系為保障的監督機制的“一核多元”格局的公共決策機制,但由于民主政治制度發展不充分,機制的作用沒有充分發揮,制度潛能沒有充分釋放。 
   (三)我國公共決策機制的歷史變遷 
   公共決策機制是特定時空的產物,通過對社會環境和國家治理模式的劃分,我國的公共決策機制主要經歷三次重大的變化,毛澤東時期,國家重大事項和社會問題由主要國家領導人進行決策,公共決策處于“黑箱”狀態;鄧小平時期,主要是集體決策,參與決策的人數有所擴大;20世紀90年代以來,進入咨詢決策時代,中央領導多次表示,要尊重科學、尊重知識、尊重專家,重大決策要廣泛聽取各方面的意見,尤其是專家的意見。公共決策機制實現從個人決策向集體決策乃至廣泛民主參與決策的轉變,即從不透明決策向透明決策轉變,從封閉型決策向開放型決策轉變。現代化的公共決策機制要求與公共決策相關的利益方都參與到公共決策之中,實現依法決策,推動決策民主化、科學化,增進社會公共利益,同時保護少數人的利益,加強人民在公共決策中的作用,使得公共政策朝著更加符合人民利益的方向發展,為人的全面發展和社會發展創造條件。 
   二、中國特色社會主義進入新時代公共決策機制面臨一系列挑戰 
   我國公共決策機制是圍繞特定的歷史使命開展工作的。在十八大之前,我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾,黨和國家的中心任務是大力發展經濟,解放和提高生產力,改變經濟社會落后的狀況。相應的公共政策的出臺主要是圍繞如何促進經濟發展這個主線,在政策制定過程中以政黨和政府主導為主,偏向整體主義,政策考量更多地從長遠利益和大多數人的利益出發,由于特定歷史條件和經濟社會發展程度較低,人民群眾較少也很難參與到決策過程中。經過幾十年的不懈努力,我國經濟發展取得歷史性成就,人民物質生活水平不斷提升,為人民參政議政創造條件。習近平總書記在十九大報告中,對我國社會發展的歷史方位做出重大判斷,認為我國穩定解決了十幾億人的溫飽問題,總體上實現小康,不久將全面建成小康社會,進入社會主義新時代,人民不僅對物質文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長,發展不平衡不充分,進入新時代,我國經濟社會發生深刻變革,我國社會主要矛盾已經是人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。〔4〕如何使公共政策朝著更好滿足人的美好生活需要的方向發展,對公共決策機制提出一系列挑戰: 
   (一)社會利益多元復雜 
   隨著經濟社會的快速發展,社會分工趨向細化和專門化,新興階層不斷涌現。人們在溫飽問題得到解決的基礎上,有了新的利益訴求,社會利益呈現多元化的格局,出現利益分化,甚至是不同利益主體之間沖突的局面,造成公民之間的分裂和對立。如何應對復雜的社會利益局面,在社會利益多元的環境中有效整合利益,將利益沖突控制在一定的范圍之內,維護社會的和諧穩定,對公共決策機制的利益整合提出挑戰。 
   (二)民眾參政意愿加強 
   政治學家認為隨著經濟的發展,民眾的參政意識不斷增強,為更好地實現自身的利益,他們積極參與到政治生活中,反映自身的利益訴求,為改革政治體制提供了基于。需要對政治參與進行一定的規范,不然會超出既有政治制度的承載能力,對政治體系造成沖擊,威脅政治穩定。我國現有的政治制度發展不完善,未能充分適應社會利益多元化的格局,部分公民通過非制度化的渠道維護自身利益,對政治穩定造成一定的沖擊。要求實現公共決策機制的現代化轉型,引導民眾通過制度化渠道表達自身利益,滿足人們的參政意愿。
(三)政府自身權力過大 
   現代社會的發展內在的需要政府擴大規模以滿足紛繁復雜的社會事務,同時為了提高行政效率,立法機關通過行政裁量權讓渡自身的權力,進一步強化了政府的權力,在一定程度上削弱了對政府的監管,使政府在公共決策機制中處于不對稱地位。政策具有水平和垂直兩個維度,〔5〕一旦垂直維度比重過大,政策成為簡單的命令與服從,勢必消減民眾的參政熱情,造成民眾政治冷漠,削弱政權的合法性。需要推進公共決策機制現代化,吸納更多的決策主體,對政府權力進行制約,實現決策主體之間的權力均衡。 
   (四)專業知識急劇增加 
   經濟社會的發展,公共政策涉及的領域和專業知識越來越多,政府在處理這些公共議題時,往往顯得力不從心。在解決公共議題時,需要專業知識的參與,專業知識并不是一般性的,它有一個專業化的焦點,在解決這個問題時可能涉及多方面的專業知識。專業知識的匱乏可能造成政府失效,現代社會對政策失誤的承受力越來越弱,任何一項政策失誤都會造成嚴重的社會問題,要求在公共決策過程中引入多元決策主體,提供更多的視角和政策方案,彌補政府在一些領域的專業知識空白,減少因知識欠缺造成的政策失誤。 
   (五)脫離群眾造成決策失誤 
   中國共產黨是公共決策機制的核心主體,黨的宗旨是全心全意為人民服務,以群眾的最大利益為一切工作的出發點和最終歸宿,這是黨執政的合法性來源,決定了公共政策以人民為中心的價值取向。由于長期執政的惰性以及市場經濟“物化”的影響,現實中一些黨員干部腐敗和工作脫離群眾,沒有深入群眾,傾聽民眾訴求,制定政策沒有從實際出發,使政策偏離實際和人民利益,政策的初衷和民眾的訴求沒有契合,產生大量的“形象工程”和政績工程,造成決策的失誤和資源的浪費,損害人民利益,腐蝕黨的執政基礎。 
   三、推動實現公共決策機制現代化的路徑分析 
   十八屆三中全會提出全面深化改革的目標是實現國家治理能力和治理體系的現代化,國家治理模式發生了深刻的變革,內在的要求實現公共決策機制現代化,應該看到實現公共決策機制現代化也就是同步推進國家治理現代化的進程。在政策制定上發揮全體人民的積極性,通過推行依法治國方略,堅持全面從嚴治黨朝縱深推進,擴大人民政治參與,加強信息公開,實現政府職能轉變這一整套系統工程,實現公共決策機制朝現代化方向發展,提供滿足人民對美好生活需要的政策產出,達到國家善治的目的。 
   (一)依法治國提供重要保障 
   依法治國為公共決策提供基本遵循,通過相關的規則和規范,明晰公共決策主體的權利和權限,規范決策的相關程序,實現決策程序的規范化和透明化,防止公共決策的任意性;另一方面通過法律規范權力的運行,加強對權力的運行監督,將權力關入制度的籠子中,通過構建黨內監督、黨外監督、上級監督,社會監督的防止權力濫用的監督體系網絡,打破政府和政黨這兩個決策主體在決策過程中過于強勢的非對稱地位,實現不同決策主體間權力的均衡,依法治國是公共決策機制現代化的重要保障。 
   (二)全面從嚴治黨是根本前提 
   中國共產黨領導國家一切工作,是公共決策機制的領導核心,關乎公共政策的走向和立場問題,中國共產黨代表最廣大人民的根本利益,黨的領導是中國特色社會主義的最大優勢,但黨的領導地位不是自封的,也不是一成不變的。要全面從嚴治黨,保持反腐高壓態勢,不忘自己的初心,使群眾觀點和人民立場在全體黨員中牢固樹立起來,牢記全心全意為人民服務的宗旨;整治工作作風,無產階級政黨制定任何政策都要以事實為基礎,走群眾路線,這樣做出的決策才可能真正符合人民群眾利益,在工作中要切實維護人民利益。同時加強學習型政黨的建設,加強馬克思主義理論學習和運用能力,增強黨的創造力和領導藝術,避免命令主義和尾巴主義,〔6〕在學習中不斷提升和改進黨的執政能力和領導方式,這是公共決策機制現代化的根本前提。 
   (三)擴大人民參與是核心要義 
   如何滿足人民日益增長的美好生活需要,無疑人民最有話語權。由于現代大型復雜社會的構成越來越繁復,社會民眾也開始分化,個人的意趣發生著重大的、越來越具有個性特征的分解,因此,任何一種政治試圖直接告訴人民什么是美好生活的答案的企圖,都是危險的。〔7〕在制度的設計和運行上要充分保證人民當家作主的權利,在政治實踐中切實保障人民的各項權益。系統論認為維持政治系統的穩定,在于實現政治輸入和政治輸出的均衡。公共決策機制通過吸納公眾的參與,將民眾對美好生活的訴求轉化為實現美好生活的政策輸出,維持政治系統的穩定。同時民主就在于讓受政策影響的人或代表都參與到決策過程之中,〔8〕發展中國特色社會主義民主就是不斷擴大人民參與,堅持和發展人民代表大會制度,同時將社會主義協商民主擴大到更多領域,保障人民在公共決策中的話語權,在實踐中豐富民主形式,拓寬民主參與渠道,將社會利益格局反映到政治生活中,使社會利益的沖突和矛盾轉化為提高民主政治的制度化水平和制度承載的動力,不斷提升公共決策機制適應社會發展變化的能力,以此增強政治制度和社會環境之間的互動,增強人民自我管理,自我組織的能力,這是公共決策機制現代化的核心要義。 
   (四)加強信息公開是重要基礎 
   信息的公開和自由流通是公眾參與公共決策的前提和基礎,中國共產黨和政府,尤其是政府應該加強信息公開,做到決策過程的公開透明,加強重大事項決策的社會公示和聽證制度,打開決策“黑箱”,打破專家和民眾參與到公共決策的信息門檻,保證聽證結果公開和聽證的效力,實現公共決策的民主化和科學化,使民主在各個層面得到落實,民眾能夠全方位對政府權力進行監督,增加社會對權力的監督,壓縮權力尋租生存空間,使決策參與主體真正在平等的基礎上進行討論和決策,這構成公共決策機制現代化的重要基礎。 
   (五)政府職能轉變是內在要求 
   隨著國家治理模式的現代化轉型,政府要轉變以往大包大攬的“大政府”管理思維,適當放權,努力打造服務型政府。與此相適應,政府在公共決策中的作用也要發生改變,在公共決策過程中要明確自身的服務職能定位。民眾在中國共產黨的領導下,將自身的利益訴求轉化為具體的公共政策,政府在決策過程,更多的是凝聚共識,作為協調者的角色,動員國家和社會的資源為公共政策的實施創造條件,將民眾對美好生活向往的藍圖付諸實施,推進政府職能轉變是公共決策機制現代化的內在要求。 
   四、結語 
   中國特色社會主義進入新時代是發展中國特色社會主義民主政治新的立足點,解決好新時代社會的主要矛盾,要求實現公共決策機制的現代化,通過政策產出解決不平衡不充分的發展,滿足人民對美好生活的需要,切實保障人民的利益,實現民主正當性與治理能力的有效轉換,同時在公共決策機制的運行和發展過程,又豐富和發展著中國特色社會主義民主制度,二者統一于中國特色社會主義的政治實踐之中。 
  〔參 考 文 獻〕 
   〔1〕胡鞍鋼.積極建言,影響決策〔C〕北京:國情報告,2004. 
   〔2〕劉世廷.資源有限性與人類需要無限性的矛盾—人類社會基本矛盾的現代透視〔J〕.科學社會主義,2006,(06). 
   〔3〕周偉.基于系統論視角的我國公共決策機制探析〔J〕.湖南行政學院學報,2017,(05). 
   〔4〕習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕北京:人民出版社,2017:11. 
   〔5〕〔英〕科爾巴奇.政策〔M〕.張毅,韓志明,譯.長春:吉林人民出版社,2005:31. 
   〔6〕毛澤東.毛澤東選集(3)〔M〕.北京:人民出版社,1991:1095. 
   〔7〕任劍濤.德性倫理、自由社會與美好生活〔J〕寧波黨校學報,2003,(01). 
   〔8〕〔美〕詹姆斯·博曼.公共協商:多元主義、復雜性與民主〔M〕黃相懷,譯.北京:中央編譯出版社,2006,32.
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