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論行政執法裁量的行政規制


2019-03-08    來源:法制與社會    作者:梁爽

摘 要 行政執法是行政權實現的重要途徑,在現實執法過程中,有大量行政執法裁量權的存在,一方面,增強了執法辦案的靈活性,但另一方面,公權力的運行,使其有了尋租的空間,目前,各個地方都對行政裁量權有了管控與措施,大都存在在立法與司法控制的領域,本文主要從行政控制方面對行政執裁量權進行探討。文章主要對以下幾個方面進行論述,首先對行政執法裁量權的概念及其現狀進行描述,在此基礎上,探究了立法、行政和司法控制三者的區別比較,最后主要就行政控制方面提出了完善的途徑和建議,由此希望行政執法裁量能夠更好的在社會生活中貫徹。 
  關鍵詞 行政執法 裁量權 行政控制 裁量基準 
  作者簡介:梁爽,河北大學研究生,研究方向:憲法學與行政法學。 
  中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.124 
  在如今的行政管理的過程中,行政機關或行政執行者與行政相對人一直處在一種管理與被管理、允許與被允許、執行與被執行的體系中,相對而言,行政相對人處于十分弱勢與被動的地位。因此,在雙方發生的行政法律關系中,如果法律、法規有明確的規定,說明事實清晰明了,即可按照規定執行。但在很多情況下,法律法規的規定都會給予行政機關一個合理范圍,賦予行政機關裁量的權利,使其能在各種各樣復雜的情形下能夠做出對相對人來說更為合理的決定,對維護行政相對人的合法利益起到了至關重要的作用。這種裁量的權利通常貫穿事實認定到做出決定的全過程,諸如對行為的方式、范圍、種類、幅度等的選擇權。 
  一、行政執法裁量權的概述 
  主流觀點認為,行政裁量是法律、法規賦予行政機關在行政管理中依據立法目的和公正合理的原則,自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自行做出決定的權力。從這個定義中可以得知行政主體即行政機關在實施行政管理的過程中,很多情況下都是根據自己的主觀意志來進行判斷的,而做出判斷的依據則是立法目的以及應當遵循的行政法的基本原則,在規定的范圍內做出更適合相對人的行政決定。 
  從上文可以看出,在裁量的范圍內,行政機關的裁量選擇集中體現行政法的合理性原則或比例原則。 
  首先,行政執法裁量權的行使要遵循合法性原則。遵循合法性原則是行政機關與行政執法者行使職權的最低準則,它保護的是行政相對人最根本的權益。在全力建設社會主義法治國家的過程中,依法治國一直是政府行政的最基本要求,因此,抓住法律的底線,不得逾越,使法律的規定切實規范執法者的行為。 
  其次,行政執法裁量權的行使要遵循合理性原則。遵循合理性原則,確切的說是遵守其中的比例原則,這是行政裁量權行使的核心內容。事實上,合理性原則就是一個“軟性”的規定,它的表述體現了裁量的目的和方式,體現了執法的人性化。 
  二、行政執法裁量權的現實情況與缺陷 
  由于社會經濟和先進技術的快速發展,行政管理的種類不斷增多,社會生活日趨復雜,政府職能日趨擴大,行政裁量行使的范圍已拓展到社會生活的各個方面。特別是在行政執法的過程中,我們更容易直接的感受到裁量權的實施對我們的影響。例如,在生活中,兩人之間相互毆打,僅造成輕微傷害的;或者公然辱罵他人等情況時,法律規定了三種處罰方式,由重到輕分別是拘留、罰款和警告。公安機關可以根據各種因素來考量適用哪一種處罰,這其中就存在了裁量的因素,能否得到公正的裁決,不僅僅體現在對相對人的警示作用,也關系到了政府對行政機關的評價,這對建設為人民服務、為人民做主的行政機關起到了重大影響。 
  在構建現代法治的背景下,對政府的職能提出了更高的要求。國家積極促進政府職能轉變,努力構建服務型政府,做人民滿意的政府機關。這都必然會引起行政權力的擴張,而行政權力的擴張又必然導致行政執法裁量權的膨脹,在這種情況下,很多政府官員就會鉆法律的漏洞。 
  根據上文所述,在行使行政裁量權的過程中會有許多問題出現。在行政機構中,上下級間是領導與被領導的關系,就很容易造成監督力度不夠,通融處理的情形。再此情況下,更容易向他人提供了尋租的便利渠道,引起腐敗現象的滋生。同時,執法人員對正確行使裁量權的意識不夠,再加上一些規定的彈性過大,執法時就更加難以把握等等,都需要進行嚴格的把控,才能更好的處理社會問題,解決民間糾紛。 
  三、對行政執法裁量權的控制 
  (一)立法控制、行政控制與司法控制的對比 
  在行政主體行使行政執法裁量權時,我國一般會從三個方面對裁量權進行規制,即立法、行政和司法三個方面。這三個方面從不同的角度,不同的時間段對行政執法裁量進行著控制,同時,它們之間既有聯系也有屬于各自的特點。 
  立法控制是用法律法規條文規定的方式在一個較大的范圍中對行政執法工作人員的裁量權進行限制,由于社會環境、案情復雜,在立法上的控制需要具有普遍性,因此,無法對裁量權做到細致的規定。在立法控制之下,行政機關可以規定的范圍內,通過內部的控制方式對裁量權進行細化,再加上行政機關自身的專業性,更有利于行政裁量前的公正行使。最后,在立法與行政控制之下,依舊在裁量上有失公正或出現濫用的情況,此時就需要用司法的方式對其加以控制,來最后保障行政相對人的合法權益。因此,在對行政裁量權進行規制時,立法、行政和司法三種控制方式缺一不可,均對行政執法裁量權有著合理而有效的規制。但是,任何嚴密的規制方式也無法全面的評價一項權利,每一種方式都有它的不足與缺陷。 
  (二)行政執法裁量權立法控制方面存在的問題 
  1.立法控制的首要缺陷就是它規定了十分廣泛的裁量范圍,不能精確定位 
  所謂精確的定位,就意味著法律的規定與發生的行政行為之間存在這準確的對應關系,每一個行政行為的發生,如若出現什么問題與糾紛,都能在規定中找到相應的依據來進行處理。 但現實情況是立法者很難規定的如此詳盡,一一規定的可能極小,因此只能給一個范圍,這就形成了裁量權,同時更容易因此產生很多問題。
2.立法機關形成決策的時間往往滯后于現實生活 
  行政決策注重效率,但立法機關制定法律需要嚴格的程序,這是一個漫長的過程,因此法律的規定往往無法緊跟社會的需要。同時,行政行為涉及很多專業上的問題,立法工作者對技術問題尚缺失經驗,這對立法的專業性是一個巨大的挑戰。 
  3.立法機關本身的工作重點不在于矯正行政行為 
  立法機關的核心任務在于制定法律,從而規范社會行為,回應民眾需求。矯正具體行政行為只是相對次級的任務。 
  (三)行政執法裁量權在司法控制的問題 
  1.首先,司法機關對行政裁量權的審查具有被動性以及時間滯后性 
  一般來說,司法機關進行控制是通過訴訟的方式進行的,然而我國訴訟通常采取不告不理的原則進行受理,因此,司法機關在進行審查時,在時間上就十分落后,而且審查的內容也不盡全面,這對司法機關解決行政糾紛造成影響,這樣的不同步,造成的是也不能全面的維護相對人的合法權益。 
  2.其次,法官在專業領域的審查能力相對于行政工作人員并不擅長 
  法官的能力與行政事務往往在認識上不一致,從專業的角度,法官的理解與處理不一定是對行政工作的順利進行、維護雙方的利益有益的,畢竟“各行如隔山”,因此很容易導致判決的背道而馳。 
  3.再次,對行政行為進行司法控制的成本較高而且抑制了行政機關自身控制的能力 
  相對于其他途徑,通過司法途徑解決實際問題,既要支付相對較為昂貴的訴訟費用,同時還需要經歷漫長的訴訟審理時間,這樣,不僅僅可能得不到想要的結果,還可能使相對人喪失對司法審判的信心和耐心。此外,很多情形通過行政機關內部控制反而更加合適,司法的介入,很可能起到了適得其反的作用。 
  四、對行政執法裁量權的行政控制 
  (一)行政控制的含義及其特點 
  基本內涵是行政機關工作人員在履行職責的過程中對自己造成的或者發現的違法行為進行自我監督和控制的行為。因此,行政控制有區別于其他控制方式的特點。 
  1.行政控制具有主動性,是行政機關內部的監督與控制 
  根據上文所述,無論是立法控制還是司法控制都是外部的消極控制,都是運用立法或司法的手段來對政府的違法違規行為進行懲戒和控制。行政執法人員只有在法律法規進行規定以后,并且發生的行為與相應的規定相吻合之后,才能被動的進行處分和管理,而不能發揮自身的主動性,用更加符合實際情況的方式來解決糾紛及維護相對人的權益。此外,還表現在行政機關內部的監控具有創造性。這同時也印證了行政機關內部的主觀能動性的表現。立法與司法控制在一定程度上起到了抑制內部人員處理問題的靈活性和創新性,降低了將行政糾紛快速處理的效率。 
  2.行政控制在解決行政糾紛上更具有專業性 
  由于社會的不斷發展與進步,在行政機關行使職權時,很多情況下都會涉及到不同領域的專業問題,而由于行政機關長期的行政經驗,在專業問題上會處理的更精確、更有效率。諸如在計算機、食品藥品監督等領域,就需要一批具有專業只是的人來監管。如果該范圍超出了行政機關的專業范圍,其還可以通過委托的方式將該行政事務交由更專業的機構管控,這種執行方法也是行使行政權中常用的。但相比之下,立法與司法的控制方法都無法做到同行政機關的專業性,即使在控制過程中可以求助專業機構,可形成法律文件或形成裁判都需要很長的一段融合時間,因此,通過行政手段控制裁量具有專業性,提高效率。 
  3.行政控制在解決行政糾紛中具有同步性 
  實際生活中各種突發狀況難以預測,常常會出現一些新的情形,而立法與司法的控制手段往往具有滯后性,立法控制方面,由于它的穩定性,其很難隨著情形的變化而變化;而司法控制更是一種事后監督,無法與實際的情況同步。行政機關行使行政行為,根據它的靈活性,在行政行為中及時的進行改變及管控,適應快速的社會發展,充分的進行管理與執行。在現實生活中,雖然行政控制也無法做到完全的同步,但在行政機關長期的運轉過程中,其處理事務的能力也是立法與司法沒有辦法相提并論的,其基本上可以做到自我預防、自我糾錯。 
  (二)建立行政裁量權行政控制的途徑 
  通過上文對濫用行政執法裁量權的現狀的闡述,以及對內部控制和外部控制相對比的分析,可以體會到行政控制相對于立法及司法的高效性及優益性,但與之相對應的就是內部規定的不健全,因此,必須對行政自由裁量權在行政控制方面進行多層次的、全方位的有效規制。我國在立法與司法方面已經有了較多的研究,相對在行政控制及內部控制方面相對較少,因此在行政執法監督體系基礎上,要對行政執法裁量權作出有效的行政控制,以下幾項制度不可或缺: 
  1.建立和完善行政裁量基準制度 
  為響應國家號召以及對行政執法裁量的完善,河北省人民政府在2010年12月提出了《關于建立行政裁量權基準制度的指導意見》,并于2011年6月發布了《關于建立行政裁量權基準制度的通知》,全省各地各部門積極探索規范行政執法,在很多方面取得了一定成效。 
  行政機關應當根據下列情形,制定裁量權基準:一是所依據的法律、法規和規章規定的立法目的、法律原則;二是經濟、社會、文化等客觀情況的地域差異性;三是管理事項的事實、性質、情節以及社會影響;四是其他可能影響裁量權合理性的因素。 由上述的依據情形可以看出裁量基準也是需要在法律規范的控制之下的,不能超出法律法規的規定。但與此同時,還要根據各個執法單位的不同情形來制定更加精確的基準,這樣對行政相對人的保護更加細致和完善。 
  行政裁量基準的建立,需要大量觀察與實踐,再此前提下,又要不間斷的對行政裁量基準進行完善,使其盡量滿足對各種情況的需求。因此就要定期進行跟蹤檢查,不斷完善裁量標準,這樣才能對瞬息萬變的情形進行更合理的處理。在不同領域制定裁量基準制度,涉及上千部法律,數萬種行政行為,細化、量化裁量標準一定要堅持合法、合理、程序正當及行政高效原則,具有可執行性,以切實保護行政行為雙方的合法權益。此時,行政機關法制機構不僅要動態檢查、完善的角度進行監督、管理,還要動靜結合,運用審核的方式加強對裁量標準的細化、量化的指導。同時,要將裁量基準及時的向社會公開,因為只有徹底的進行公開,社會公眾才能夠了解行政機關進行裁量的標準和過程,才能夠激發社會公眾對行政機關的監督作用,從而減少行政機關及其工作人員尋租的機會。
2. 制定嚴格的過錯追究制度,加強內部監督 
  對于執法人員的行政執法行為,要更加注重行政機關內部監督。首先,沒有監督,就很難實現執法的公正,監督更能保持行政機關內部進行決策的透明度;其次,行政機關內部的監督,更具有專業性和高效性。在各自執行的小范圍內,通過實行嚴格的過錯追究制度,會更加激勵工作人員的上進心,給予明確的過程懲罰,激勵自己上進;同時在執行優秀時,給予獎勵,更能為之后的工作增添更充足的動力,因此制定嚴格而有效的過錯追究制度,有時能夠舉一反三,促進行政工作的最優化,起到了有效地督促作用。多年來行政機關在加強內部監督方面逐步形成并推行了一些制度和做法,這些制度和做法對規范行政自由截量權的行使不失為有力的監督手段和措施。 
  制定嚴格的過錯追究制度,是給予行政執法工作者執行的標準,在執行的過程中,要遵循一定的程序,如果在行政執法的過程中,沒有遵循法定的程序,就要依規定對其進行懲處,這種懲處制度可以起到以儆效尤的作用,行政權利透明,將行政執法人員與其相應的具體行政行為相對應,做到權責一致,能夠有效減少濫用裁量權的行為,更有助于有效行使行政權,進行內部監督。 
  3. 行政內部分權制度 
  行政內部分權實際上是一種職能的分離。在一級政府管理系統的內部,將做出決策、執行決策、監督職能進行分離,同時在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調,目的就是為了防止行政權過于集中而引發的行政專斷的一種制度。這種制度的優點是各專其事,是行政決定能夠快速的作出,并交由專業部門執行,但是,還是存在一些問題需要完善。 
  首先要堅持適度原則。行政權的行使主要包括三部分,即決策、執行和監督。每一個部分都要有詳細的劃分,避免各個權力之間的重疊,一旦交叉重疊,沒有細分,就容易導致看上去都有權管,但事實是誰說的都不算的現象發生。從而使相對人的權益無法得到保障。同時,分權也意味著相互監督,避免一方的權力涉及的范圍過大而導致濫用權力的情況。 
  其次要將資源合理分配。在事務已經詳細的劃分的前提下,資源的合理分配則決定了今后政府各部門能否真正起到相互監督的作用,以及能否高效地完成本職工作。政府內部資源一般包括人力、財政、項目等方面,這些重要領域需要合理的分配到不同的階段,而不能集中在某一部門或幾個部門的人身上,這樣資源的過度集中也很容易出現權利濫用的現象,也就無法達到分權制度的目的。 
  4.建立行政人員的綜合素質培訓機制 
  行政工作人員的素質直接或間接影響著行政執法活動的執行效果,其中包含了行政執法工作的業務素質、辦理行政工作的能力素質以及行政工作人員的思想、道德、文化素質。這些綜合素質的養成需要行政機關制定專門的培訓機制,力求從各個方面對工作人員的能力有所提高和維持,以保證行政工作的順利有效的進行。 
  現在各個地方的行政裁量的報告中,均有對行政人員進行素質培訓的要求,足以說明行政工作中行政執法人員素質的重要性。在日常的行政活動中,我們能夠看出低層次學歷結構再加上部門、個人利益傾向與感情好惡的不同,均會極易造成行政裁量權的濫用,最終導致的卻是行政相對人利益的損失以及部分行政人員的暴利。因此,我們要從多個方面提高行政人員的綜合素質。 
  建立行政人員的綜合素質培訓機制,可以運用不同的角度和方式。首先,在行政機關內部對行政人員定期進行培訓,由于行政形勢日益復雜化,培訓的專業知識也要與時俱進、不斷創新,完善結構,提高行政人員的專業技能。其次,要根據國家政策的導向,通過請專業學者進行講座的方式,將行政涉及的國家新出臺的法律、法規的知識,背景、條文進行全方位的講解,使機關工作人員緊跟國家形勢,遵循國家目標的引導。再次,能夠通過日常的培訓,不斷地警醒自身,防止因一時的沖動而釀成最終惡果。 
  注釋: 
  崔卓蘭、劉福元.論行政自由裁量權的內部控制.中國法學.2009(4).第 74 頁. 
  周佑勇.行政裁量基準研究.中國人民大學出版社.2015年版. 
  [美]肯尼斯·卡爾普·戴維斯著.畢洪海譯.裁量正義.商務印書館.2009年版.第60頁.
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