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宋代救荒中的地方官員


2019-03-06    來源:人民論壇    作者:陸敏珍

【摘要】宋代是我國荒政思想漸趨成熟、荒政制度不斷體系化與系統化的時期,不過,制度規定的細致、嚴密,并不等同于救荒的實際效果。實際救荒中,現行制度設計中或隱或顯的沖突,救荒制度背后所涵養的文化理想與社會現實問題之間的張力,在相當程度上左右著地方官員救荒中的行政選擇與施行效果。朝廷對地方官員救荒的獎懲,保證了救荒制度的執行力度。

【關鍵詞】宋代  救荒  地方官員    【中圖分類號】K244    【文獻標識碼】A

宋代是我國歷史上災荒頻發的時期,也是荒政思想漸趨成熟、荒政制度不斷體系化與系統化的時期。地方官員作為救荒的直接負責人與救荒制度的執行人,他們對制度的理解與實際的行政才能在救荒事務中起著舉足輕重的作用。

宋代救荒中地方官員所當行之事

宋代董煟撰寫的《救荒活民書》被譽為中國歷史上第一部救荒專著,此書曾由董煟本人進呈皇帝,元代、清代,朝廷均曾下令將此書頒行州縣,后世荒政著作的撰寫者更將此書奉為圭臬。

在這部備受后人推崇的著作中,董煟將救荒之政的責任人定為:人主、宰執、監司、太守、縣令,前兩者指向中央決策系統,后三者為地方行政系統,董煟強調這兩個系統的責任人應各司其職、互為補充,“監司守令所當行,人主宰執之所不必行;人主宰執之所行,又非監司太守縣令之所宜行”。與此同時,他為不同的救荒責任者分列具體職事,其中,就地方官員而論,董煟條列監司所當行之事10條、州官當行之事16條、縣官當行之事22條。

董煟曾任地方官,又有參與救荒的實戰經驗,他的救荒專著不只是對前人與當時救荒事例、救荒之策與救荒思想的總結與歸納,還包含著他個人親歷救荒后的思考與見解。由此視角去看,董煟所列舉的監司與州縣官救荒當行之事,既含有對歷史與當下制度的觀察,亦含有他個人的理想設定,并不完全等同于宋代地方官員救荒時的實際職責,很明顯,這些當行之事究竟是制度還是規則?是程序還是規范?是過程抑或是形式?他并沒有明確區分。某種程度上,他所條列的救荒當行之事,與其說是地方官員的救荒職責,不如說更類似于救荒的行政手冊,用以指導地方官員在面對救荒時,可采用的措施、具體部署與步驟。

不過,由理論所支配的救荒行政知識與指導方案,在面對實際問題時,是否能真正起到指導地方官員的作用?那些偏離了政府要求的救荒規定與程序之外的地方官員,究竟是認識上所造成的行政失序還是根源于其他的原因?宋人對地方官員救荒的議論、朝廷對救荒官員的獎懲,為這些問題提供了一些可能的答案。

宋代救荒制度不斷成熟,但地方官員仍面臨著復雜的救災形勢

宋代救荒制度的成熟與完善,早已被歷史學家細致描摹過。宋代的災荒分層管理體系以及訴災、抄劄、檢放等一系列程序漸趨成熟;常平、義倉、勸分、禁遏糴、不抑價等救荒之法被寫入荒政著作中,得到廣泛提倡;賑濟、賑糶、賑貸等救助方式中對象明確、范疇清晰;作為備荒的倉儲更是種類繁多,功能完善。但是,制度規定的細致化、嚴密化,并不等同于救荒的實際效果。事實上,在是否接受訴災、如何措置有方等問題上,地方官員所面臨的問題十分復雜。比如,被宋代士大夫所詬病過的災荒時地方官員“不訴災”或“不早具奏”等行政不作為或行動遲滯等問題,很大一部分原因來自于現行制度設計中或隱或顯的沖突;被歷史學家所稱贊的宋代救荒制度,雖在文本上趨于完善與系統,但在實際措置與執行時,需仰賴地方官員個人的行政能力與道德品行;救荒制度背后所涵養的文化理想與社會現實問題之間的張力,均在相當程度上左右著地方官員救荒過程中的行政選擇與施行效果。

宋代建國伊始,“兵戈災沴”“賑恤困窮,不致流移”一直是州縣官的考核內容之一;監司的考較事件中,年度內有無災傷,曾如何經畫賑恤安存,或者失于賑恤、致有逃亡等規定亦是十分詳細。不過,對于一個地方官員而言,救荒固然重要,其他職責更不容忽視,尤其是在任時的戶口和賦稅額。當地方上有人戶前來訴災,而救荒減災又以減少財賦稅額作為代價時,以完成課額作為首要任務的州縣官員與監司,兩相權衡之后,往往不受理或為難民戶訴災。例如,大中祥符九年(1016),博州蝗災加旱災,人戶訴災,州縣抑輸常賦,但監司卻拒絕受理訴災狀。需要指出的是,諱言災傷、不令申訴災傷并非是某個官員的個體行為,而是地方官員群體之間的一種“潛規則”:遇有災傷時各級地方官員往往互相觀望,監司更是授意州縣長官不得接受訴狀。蘇軾曾提到過一件事:元祐五年(1090),秀州嘉興縣因不受訴災傷詞狀,致踏死40余人,事實上,不接受訴災狀“所在官吏皆同此意”“此一處以踏死人多,獨彰露耳”。再如,建中靖國元年(1101),江、淮、兩浙、福建等路有旱災,監司、郡守或不以聞,或雖聞而不敢盡以實告,而州縣官員承望轉運司的意旨,不肯依法受接人戶訴狀。至于那些接受了訴災詞狀,但受訴之后,不即差官,或不親至地頭,或檢放時虛報數字,或改易原來訴狀等弊端,是宋代救荒時的常見現象。這種現象可能有多種解釋,但無疑,制度設計中的沖突是其中不可忽視的層面。

宋代荒政措施的落實依賴于有行政執行力與德行的地方官員

宋代荒政中的許多措施,就文本而言,體系完備,但細讀文本,不難發現,真正要將文本落實于救災之中需要仰賴理想的官員。簡單而言,制度的實際執行者需要有果敢的行政執行能力、精明的判識以預估荒災并采用切實可行的救治措施,同時,又能望重一方,團結并組織盡可能多的救荒人員。正是考慮到救荒時對官吏行政能力的要求,當災荒發生時,朝廷會以詔令的形式督促地方上臨時調動人員,若州縣內有不任職者,或老謬不能究心職事者,要求監司選擇他官另代,或以清強能吏前去對易,并開具已對易官的職位、姓名等信息。

除了行政能力的要求之外,救荒成效更依賴于官員個人德行。以宋代救荒時使用的“勸分”為例。所謂勸分,即官府出面勸誘有力之家,出辦賑糶、賑貸等事務,朝廷則以爵位官職、優惠價格、免役等條件為號召。宋人的文集中提供了許多官員勸分成功的實例,他們或發布榜文、或以勸諭賑濟詩文等形式通告地方,一些史料中記錄了官員面對富戶時的勸誘言詞。而這些文章與言論一般均以義相勸、以情動人,鮮少涉及利益與爵位。勸分遵循民間自愿的原則,為了促使勸分的成功概率,一些官員以身作則,以激勵富人。比如,河陽知州向經在地方遇災時,“先以己圭田所入租賑救之,已而富人皆爭效慕出粟”;仁宗時,梓州路轉運使扈稱“出祿米賑民,故富家大族皆愿以米輸入官,而全活者數萬人”。兩則事例被書寫進入《救荒活民書》中,成為救荒成功的范例曉示后人。由于個人能力的不一,同一制度在同一區域由不同的人執行,效果不一。乾道七年(1171),朝廷令兩浙路實行賑糶,平江府常熟縣令趙善括成功地勸誘上戶出米,數量幾倍于其他縣邑,而昆山縣令聞人大雅,將此事委之吏輩,致使寅緣為奸。勸分中官員的號召力度、地方富戶的響應等多種因素影響著勸分的效果。后來,本屬自愿的勸分在具體執行過程中慢慢演化成了強調性的科勒攤派,宋人稱為“抑配”。

宋代救荒制度背后的理據是什么?這是一個十分有意味的話題。比如,禁遏糴、不抑價是宋人常常采用的救荒方法,這兩種方法,簡單而言,即在救荒時節,不禁止他處的人購運糧食,不限制糧食價格。現代研究者將此兩者解讀為充分利用市場這只看不見的手來調控社會資源的有效配置。宋人在制定這一制度時,是否以現代經濟學的原理作為理論依據,暫且不論。但這些制度背后是有一個預設的文化理想的。比如,為什么禁遏糴?在董煟看來,天下一家,饑荒無分地域,但各地豐歉不同,鄰境告糴,義所當恤。為什么要行勸分?黃震認為,“勸富室以惠小民,損有余而補不足,天道也,國法也。富者種德、貧者感恩,鄉井盛事也”。這些提法雖以“義所當恤”“天道國法”等相當標語性的口氣說出,但其核心的認識在于“天下一家”的文化理想。既然是一家人,就如孔子所說“有國有家者,不患寡而患不均,不患貧而患不安”。均與安是其中重要的社會價值取向。因此,災荒時,不同地區之間的有無相濟,貧戶富室之間的有無相補,是宋人認為的“真救援之良法”。若一路饑荒,而鄰郡為之閉糴,坐視百姓流離,董煟詰問官員說,這樣的選擇豈是“圣朝所以子育兆民之意者”?對于那些饑民而言,手中持錢但卻無告糴之所,“其不肯甘心就死者必起而為亂”,“此莫大之患”。

但天下一家的文化理想放置于救荒的實際場域之中,對地方官員提出了很大的挑戰。災荒發生時,不少地方,尤其是未受災地區的地方官因為考慮到糧食出境過多會造成本地糧荒,引起地方的恐慌與動亂,因此,“莫肯通融異縣, 貯儲不恤鄰邑”的情況時有發生。究竟是以一地的地方官為職守、保一方土地的安穩,即所謂“州郡之間,官司各專其民”?還是以天下為理想、以活民惠養為己任,保鄰境而失卻了本鄉本地的穩定?陷于理想與現實困局之中的地方官員,如何才能做出正確的選擇,顯然并不輕松。

宋代對地方官員救荒的獎懲及其普適原則

如上文所言,救荒一向被列入地方官員的政事考核范疇之內,但為了表彰與督察救荒中的官員,朝廷還以詔令對地方官員進行獎勵。天禧元年(1017),臨江軍新淦知縣張崇浚,因能親率縣民“減價糶粟濟饑乏”,朝廷予以詔獎。乾道八年(1172),朝廷以轉官或減磨勘年限等方式獎勵了江西、湖南兩地于救荒中“賑濟有勞”的30名官員。淳熙三年(1176),江東安撫使劉珙因在救荒中賑濟有方,地方上“米價不至翔踴,居民并無流移”,朝廷降詔獎諭。紹興七年(1137),四川潼川府知州景興宗、廣安軍知州李瞻、果州知州王隙、前吏部郎官馮楫、漢州守臣王梅等人“因活饑民甚眾”,各轉一官。

有宋一代,地方官員因救荒不力受到懲罰的詔令也更相迭出。淳化元年(990),登州饑荒,地方官吏因不能及早具奏,劾罪以聞。元祐三年(1088)原京東路轉運判官井亮采因在位時措置不當,致使京東路民饑,“無以賑給”,因而降官。政和八年(1118),淮南路水災,地方官員措置不力,朝廷勒令知州、縣令、常平官等停官,監司降兩官。宣和元年(1119),京西路饑荒,因監司、州郡不申奏,不放租稅,或放稅不盡,致使災情蔓延,均州、房州更有盜賊聚集,朝廷后將常平官停官,相關各州的知州、縣令、通判等降官。紹興二十九年(1159),福建路水災,提點刑獄樊光遠因不親括責闕食人戶賑濟,故而降官。這些針對某個地域或某個個體的獎勵和懲罰詔令,數量眾多,當然,即便將這些詔令悉數匯集,也開具不出一份完整詳細的宋代地方官員救荒獎懲規定,但卻可以據這些詔令總結出朝廷獎懲的一般性原則。

在措置救荒時,“實惠及民,毋徒為文具”是朝廷對地方官員一貫的要求,為了強調何謂“實惠及民”的救荒措施,有些詔令單獨列出具體參考條目,例如,措置不當,“致有盜賊竊發”,“不用心賑濟,致戶口多有流移”,如此,州官縣令“取旨責罰”,相反,奉行如法,“能使一方之民不至失所”,則特與推賞。上引獎懲事例中,一般均列舉出地方官員獲得獎懲的具體因由,例如獎勵那些能使一方米價穩定、人戶不致逃移的官員,處罰那些不及時奏報造成災民增多、盜賊聚集、救荒困難的。由此幾點來判斷,強調救荒實效應該是地方官員救荒獎懲中的一般原則。

正是基于以救荒實效作為獎懲的普適原則,一些地方官員在救荒時事急從權,違背了行政程序與制度要求,但若最后產生好的救荒效果,即便遭人彈劾,亦可免于懲罰。英宗時,范鎮出知陳州,時值地方饑荒,范鎮上任不過三日,即令發庫廩三萬貫石以貸,由于此事未及時上奏,監司責其罪,范鎮上書自劾,朝廷不予追究,第二年,陳州豐收,所貸錢糧悉數收回。神宗時期,慶州知州范純仁見當地饑荒,擅自發常平封樁粟麥賑恤災民,有人認為范純仁稟貸過多,不合規范,朝廷遣使按視,百姓聽聞此事,在朝廷使臣查辦前,償還貸糧。此事后成為范純仁在地方任官的重要政績,風評一時。因為強調救荒實效,朝廷亦允許救荒時州縣官員能“別有良法”,對已有的救荒措施,能隨宜改更,以適應具體的環境與災情。一些創新措施,若收到良好的救荒效果,能獲獎勵,相應地,如有違法,亦需承擔責任。熙寧七年(1074),前司農寺丞劉載因在賑濟災傷時,擅立關子式,牒諸州軍付饑民,于積蓄之家假貸,此事屬違法,劉載因而坐罪。

總之,兩宋時期,朝廷通過獎懲手段對地方官員的救荒實行著監督作用,強調救荒實效,對完善救荒制度起著至關重要的作用,同時,亦在相當程度上避免制度流于文本。

(作者為浙江大學歷史系教授、博導)

【參考文獻】

①李華瑞:《宋代救荒史稿》,天津:天津古籍出版社,2014年。

②[宋]李燾:《續資治通鑒長編》,北京:中華書局,2004年。

③[清]徐松:《宋會要輯稿》,上海:上海古籍出版社,2014年。


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