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美國的十大經貿法律武器與中國的對策


2019-03-04    來源:人民論壇    作者:徐程錦

【摘要】美國非常注重運用經貿法律保護產業利益,常用手段有“兩反一保”、301調查、外資安全審查、出口管制等。我國可借鑒其法律解釋、政策協調、事實發現等能力和機制,在對外貿易中爭取主動,先發制人。

【關鍵詞】美國法律  中美經貿摩擦  貿易政策  產業政策    【中圖分類號】 F752.02    【文獻標識碼】A

過去一段時期,美國頻頻以經貿法律為武器,主動挑起中美經貿摩擦。我國在譴責美國霸權主義的同時,也應當洞悉美國運用經貿法律的套路,力爭做到以其人之道,還治其人之身。

美國經貿領域的十大常用法律武器

一是“兩反一保”。即通過反傾銷、反補貼和保障措施,進口國可實施加稅或進口數量限制等。特朗普曾對我國鋁產品發起“雙反”調查,對洗衣機和太陽能電池板發起保障措施調查,并在反傾銷中繼續使用“非市場經濟國家”的計算方法,進一步升級“兩反一保”措施。

二是301調查。即根據《1974年貿易法》第301至310節,對外國“不公平”的貿易政策發起調查,并采取單邊制裁措施,涵蓋外國貨物貿易、服務貿易、知識產權、投資等廣義貿易法律和政策。美國可根據301調查,中止關稅減讓、提高關稅、實施進口限制,或通過談判迫使對方取消相關法律政策。

三是232調查。即依據《1962年貿易擴展法》第232節,對影響國家安全的進口產品進行調查。特朗普政府已針對鋼鐵、鋁、汽車啟動了3起232調查,認為鋼鋁產能過剩對美國關鍵產業造成損害,威脅國家安全。

四是外資安全審查。由美國財政部外國投資委員會負責,對可能影響國家安全的外國投資進行審查。華為、螞蟻金服等多起并購交易均因該制度而失敗。2018年8月,美國總統簽署了《外國投資風險審查現代化法案》,將關鍵技術和關鍵基礎設施企業的非控制性投資納入審查。

五是出口管制。由美國商務部產業與安全局負責,對管制物項的出口、再出口和境外轉讓實施許可證管理,出口物項敏感性、出口目的地、終端用戶、終端用途等任一因素,均可能導致不予許可。2018年8月,美國總統簽署的《出口管制改革法案》建立了新興技術和基礎技術的出口管制機制。

六是337調查。即依據《1930年關稅法》第337節,對美國進口產品中的不公平行為進行調查,在實踐中主要針對知識產權侵權。近年來,337調查范圍逐漸擴大,在對我國40家鋼鐵企業的調查中,首次將所謂的“通過網絡竊取美國企業技術秘密”納入調查范圍。

七是政府采購。通常有兩種形式:其一,使用特定產品或服務就不能獲得財政資助。例如,2018年3月美國聯邦通信委員會規定,使用可能威脅國家安全的電信設備的美國運營商不能獲得通用服務基金的支持。其二,要求想成為政府采購供應商的企業不得使用特定產品和服務,如《2019年國防授權法》禁止政府供應商使用華為和海康威視等企業的產品。

八是《國際緊急經濟權力法》。該法授權美國總統在國家經濟面臨緊急情況時采取經濟措施,包括限制或禁止涉外金融活動或外國財產的運輸和交易。該法的啟動條件和授權十分寬泛,所謂國家緊急狀態完全由總統判斷,幾乎賦予總統就任何涉外交易采取任何措施的權力。

九是經濟制裁。由美國財政部外國資產控制辦公室負責,包括實施貿易禁運、中斷經濟合作、凍結資產、限制金融交易等。憑借美國的金融實力和市場規模,經濟制裁具有強大的域外效力。

十是國際經貿規則。眾所周知,美國主導創立了二戰后國際經濟、貿易、金融體制,并一直牢牢掌控國際經貿規則的創設權和修訂權。2018年11月,美國牽頭達成了《美墨加協定》,其中關于“非市場經濟國家”的“毒丸”條款,給我國造成了一定壓力。

美國在經貿領域運用法律武器的特點

不同法律武器相互協調配合。首先,美國在立法時,就注意不同法律機制之間的配合,加強執法效果。例如,外資安全審查和出口管制改革均將關鍵技術作為考察因素,從投資和貿易兩個角度限制高技術外流。其次,美國綜合運用不同法律機制,達到多重政策目標。例如,利用“兩反一保”和301調查加征關稅,要求對等開放市場;利用外資安全審查和出口管制維護美國技術領先優勢;利用政府采購杠桿,將我國信息通信產品排除出美國市場。

將經貿法律用出產業政策的效果。中美經貿摩擦已經從貿易糾紛上升到產業和技術競爭的維度。301調查的主要目標是打擊《中國制造2025》,而使用外資安全審查、出口管制、337調查、政府采購等手段,都是為了保護美國產業的領先優勢。美國認為貿易政策是產業政策的一種形式。白宮于2018年10月發布的《美國保持先進制造業領導力戰略》提出,要運用貿易政策保護和促進美國產業。

依托法律解釋能力加強法律武器功效。人們通常認為美國法律細致、嚴謹,但事實上,美國法律中存在許多含義不明、解釋余地很大的術語。例如,美國在經貿法律中從不定義什么是“國家安全”,而是根據需要,在具體案例中解釋為何某種行為涉及“國家安全”。這樣無需經過復雜的立法和修法程序,就使法律能夠適應不斷變化的實踐需要,運用法律解釋使法律的效力最大化。

豐富的事實發現機制對運用法律形成支撐。美國有多種事實發現渠道來獲取他國法律政策和實施信息,形成發動法律攻擊的事實基礎。例如,美國貿易政策咨詢委員會機制下轄16個產業貿易咨詢委員會,由業內的龍頭企業和行會高管擔任委員,負責將本產業遭遇的外國政策法律壁壘反映給美國商務部和貿易代表辦公室,并為美國談判國際經貿規則提供建議。

通過盟友推動國內法律國際化。美國運用經貿法律時十分注重盟友的配合。例如,美國想要通過外資安全審查和出口管制限制關鍵技術外流,就與盟友建立外資安全審查信息共享機制,確保關鍵技術不從美國和盟友國家流出。通過盟友配合,美國取得了本國經貿法律國際化的實際效果。

我國應對美國經貿法律武器的辦法

提升法律基礎技術能力。我國運用法律武器解決國際問題的能力與美國有較大的差距,這可歸因于法律基礎技術能力存在短板。我國亟待提升靈活解釋現有法律、使不同法律機制密切配合、歸納提煉實踐中的問題并轉化為法律規則等通用法律技術能力。

加強貿易政策和產業政策的協調聯動。我國還存在貿易和產業政策“兩張皮”的現象。一方面,制定產業政策時,較少考慮貿易方面的影響;另一方面,對于運用貿易政策維護產業安全和促進產業發展仍缺乏研究,總體上還停留在對弱勢產業限制外商投資或實施關稅保護等初級階段。實現貿易政策和產業政策的協調聯動,需要深入理解、把握貿易和產業政策,統籌運用國內外各種政策法律手段,維護和發展本國產業利益。

深入研究事實問題。首先,只有把我國的實際情況研究清楚,才能抵御美國的法律攻擊。例如,美國指責我國產業補貼扭曲市場競爭。我國應厘清哪些產業有補貼、如何運行、效果怎樣、原因為何,繼而澄清產業補貼的法律效果。其次,弄清事實是引領國際經貿規則制定的基礎。當前是國際經貿規則變革的重要機遇期,我國提出國際規則制定方案,必須基于對產業國際化發展需要和現實障礙的深入研究,再通過法律技術將實際需要轉化為規則方案。

建立常態化政企研溝通協調機制。我國政府也會傾聽企業反饋,并對外維護企業權益,但與美國相比,溝通協調缺乏常態化的機制,渠道零散,隨機性強。可以借鑒美國的產業貿易咨詢委員會,分產業建立常態化的政企研溝通協調機制,使企業就海外貿易壁壘獲得表達訴求的渠道,培養和提升運用規則解決問題的能力;使政府及時獲知信息,通過雙邊多邊機制和制定國際規則,幫助企業消除壁壘。以多方合力形成長期積累,逐步提升我國制定和運用經貿法律的整體能力。

(作者為工業和信息化部國際經濟技術合作中心助理研究員)

【參考文獻】

①United States, “John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019”, Title XVII, Aug.13, 2018.

②The Subcommittee on Advanced Manufacturing Committee on Technology of the National Science and Technology Council, “Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing”, October, 2018.


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