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特朗普政府關門與美國民粹治理困局


2019-03-04    來源:人民論壇    作者:朱文莉

【摘要】對照歷史先例,可以發現2018年底開始的此次政府關門事件既不符合議題之爭模式,也非立場之爭類型,而是獨樹一幟地開啟前所未有的政治博弈路徑,姑且可以稱為由氣勢之爭導致的政府停擺。

【關鍵詞】特朗普  美國政治  政府關門   

【中圖分類號】D73/77    【文獻標識碼】A

自2018年12月21日開始的美國聯邦政府關門,打破了此前的美國政府停擺記錄。特朗普入主白宮以來,美國政治生態急劇惡化,政壇怪象層出不窮,但像政府長期關門這樣的戲劇性事件還是引起全球震驚和熱議。此次政府關門到底是屬于政策性爭議,還是政治性爭斗;是美國長期政治衰敗的必然結果,還是特朗普總統個人風格所致;是局限于美國特殊制度安排下的個別事件,還是預示著21世紀西方國家普遍面臨的治理難題,所有這些疑問都有待于在澄清事實的基礎上進行分析解答。

美式政府停擺與關門

在新聞媒體的報道中,往往會強調特朗普創造的幾項“關門紀錄”:2018年一年造成三次政府停擺,為史上最頻繁;2018年底開始的停擺延續時間已經是史上最長;被迫停薪離職的聯邦雇員人數超過80萬,并列歷史高位。其實特朗普政府關門最值得關注的地方還不在于這些新紀錄,而是它在美國政治博弈中自成一體,開啟了又一個癱瘓現代國家治理的危險先例。

眾所周知,只有美國式總統制國家可能出現因預算僵局導致的政府停擺危機,因為其憲政設計刻意安排行政部門做事,立法部門管錢,而且雙方分別由不同的選舉過程和選舉周期獲得民眾授權,各司其責,遇有意見不同就可能互不相讓。其他政制則并非如此。

財政斷流可以說是美國分權制衡制度始終存在的潛伏爆點,特別是出現分裂政府(即白宮與國會分別由不同黨派控制)的時候,它被引爆的風險就急劇攀升。因此,歷史上美國聯邦政府關門停擺屢見不鮮,就其起因而言可以分為三類。其一,也是數量最多的,可以叫做技術性關門。即由于復雜的預算立法過程造成個別部門資金中斷,這種情況下涉及部門雖然停止某些業務,但不會強制人員休假。一般來說,資金會很快到位,停擺時間很短,對行政與民生也沒有明顯沖擊。美國建國之后200年間的政府停擺都屬于這一類,1976年以來的22次政府關門中也有12次是屬于技術性的,占到總數的54%。

其二是所謂政策議題之爭導致的政府關門。追根溯源,是基于1980年卡特政府司法部長希維勒迪(Benjamin Civiletti)提出的新司法解釋,認為國會未能及時撥款應被理解為有意行使財政權力制衡行政越權,受影響的部門應停止工作以符合法律精神。自此之后,資金中斷的政府部門開始全面停止業務,要求非關鍵崗位工作人員臨時休假,政府關門事件也開始進入公眾視野,由技術性事件演化為政治博弈手段。1980至1994年,美國兩黨圍繞MX導彈研發部署、對外援助資金、軍費撥款等外交議題和福利、環保等內政議題發生多次預算爭執,導致政府關門。此類議題性關門爭論的政策課題明確,涉及的財政問題有一定限度,黨派博弈雖然公開、激烈,但都能在數日之內達成妥協,恢復政府正常工作。1976年以來有7次關門屬于這一類,占政府停擺總數的32%左右。

其三是因政治立場之爭導致的關門。最有代表性的兩次就是1995年底至1996年初克林頓政府時期的關門事件和2013年10月奧巴馬政府時期的關門事件。兩次都是共和黨控制下的國會向民主黨控制的行政部門發起全面挑戰,堅持以保守右翼的財政思路制定預算,不惜迫使聯邦政府全面關閉來實踐自己的理念。盡管當時也有福利改革、醫療保險改革等核心議題,但對峙雙方的政治分歧是原則性和普遍性的,立場差距嚴重壓縮了妥協空間,結果兩次危機中政府關門的時間分別達到了21天和17天,波及范圍涵蓋幾乎所有聯邦部門。

自成一體的特朗普政府關門:追求得勢而不在意得分

對照歷史先例,可以發現2018年底開始的此次政府關門事件既不符合議題之爭模式,也非立場之爭類型,而是獨樹一幟地開啟前所未有的政治博弈路徑,姑且可以稱為由氣勢之爭導致的政府停擺。

一方面,此次關門并非美國左右兩翼全面立場對峙的結果。特朗普本人從正式進入政壇,到執掌行政大權,從來沒有形成系統化、邏輯化的政治思想和政策訴求,也從來不屑于追求固定的政治原則和立場,而是一貫以立場靈活的政治交易為標榜。他不時借用共和黨的傳統主張,但并未被里根經濟學或茶黨財政紀律等意識形態闡述所束縛。他與民主黨人不斷沖突,但并非思想體系的全面對撞。反映到此次關門事件當中,就是沒有出現如1995至1996年和2013年那樣錯綜復雜的財政預算斗爭,涉及部門也相對有限。

另一方面,此次關門也不是典型的政策議題之爭。盡管特朗普把美墨邊界墻建設撥款作為關門的直接理由,但稍作考察,就會發現這個所謂焦點課題其實是明顯的政治借口。特朗普在競選中確實主張建墻,但在共和黨全面控制聯邦三大權力機構的兩年期間,卻一直沒有認真進行建墻撥款努力。2018年初曾經達成的以接納追夢人(指1990年代被父母帶至美國,越界時未滿14歲的未成年非法移民)換取建墻資金的協議也沒有得到執行。恰恰是在民主黨通過中期選舉重新掌握眾議院多數之后,為邊界墻撥款才突然成為特朗普政府的緊急優先事項。特朗普以近期大量非法移民逼近美墨邊界為此舉辯解,但是各種官方和非官方的統計數據都顯示,無論在美非法移民總量,還是每年非法越界警報、每年估計未被發現的非法越界人數等各項指標,在2008年金融危機之后都呈下降趨勢,有些存量指標甚至降至近40年新低。于是與以往的議題之爭不同,這次政府關門危機爆發后,對峙雙方在談判中既沒表現出緊迫感,也沒體現出多少專業精神。爭議涉及金額很少,涉及政策極簡,卻演化成創時長紀錄的政府停擺。

特朗普與民主黨人之間當然存在政策議題和政治立場的差異,但在此次關門博弈當中,這些并不是他們爭奪的真正目標。爭取在氣勢上壓倒對方才是其核心意圖所在,這造成了此次關門危機不同以往的詭異之處:

首先,危機的爆發似乎相當偶然和隨意。據各方披露的信息,特朗普在2018年12月中旬本來已經接受不包含邊界墻資金的臨時開支法案,參議院共和黨人也按照他的這個意圖通過了預算案。但在隨后的福克斯電視臺政論新聞節目中,三位右翼主持人對此表達強烈不滿,導致特朗普突然變卦,要求眾議院共和黨領袖另起爐灶。兩院立法在最后時刻分道揚鑣,直接引發了政府停擺。

其次,危機一旦爆發就迅速向長期化方向演進。特朗普多次公開表示政府關門可能持續數周甚至數月,而他并不感到焦慮,不考慮迅速妥協。國會民主黨人在上一屆國會最后時段也不急于解決問題,在新一屆國會組成之后雖然表示愿盡快結束停擺,但明顯是把更多精力投入其他立法重點和對特朗普政府的監督調查。

再次,爭議涉及的預算費用極其有限,但雙方的訴求差距卻始終不見縮小。特朗普要求的建墻撥款數額曾一再變化,不過最高金額也才57億美元。相對于美國聯邦政府每年超過4萬億美元的開支規模和7.6萬億美元的總體預算規模來說,實在是九牛一毛。按照正常的議價邏輯,雙方完全可以迅速折中妥協,不至于徹底陷入僵持。

最后,雙方的主要精力都放在通過媒體向本方支持者喊話上面,并且人為制造戲劇性場面,展示自己堅守立場,比如特朗普現身得克薩斯州美墨邊境線聽取匯報,民主黨新當選眾議員集體步行前往參議院要求參議院共和黨領袖允許就重新開門法案進行投票;再比如眾議院議長南希·佩洛西致信白宮稱,因政府關門影響安保與后勤經費,總統應當推遲甚至取消到國會發表國情咨文,特朗普則于次日以相同理由臨時叫停國會議員團訪問阿富汗戰區的行程。你來我往的熱鬧角力之外,實質性的談判卻被擱置不顧。

綜上所述,可以得出結論,圍繞特朗普政府關門的游戲規則是追求得勢而不在意得分,重視過程甚至超過追求結果。這使它不同于以往的美國政府關門危機,呈現出值得深入分析的獨特性。

民粹政治與治理困局

如果把這次政府關門稱為氣勢之爭的話,從特朗普總統的角度看要爭取的目標相當明確——保持美國右翼民粹運動的勢頭。他借助這股潮流成功入主白宮,依靠這股潮流與媒體、司法、智識界等各種建制機構對抗,現在面對重新控制眾議院多數的民主黨展開的各種監督調查壓力,也必須以這股潮流構建維持權力與政治生命的護城河。他在關門博弈中的表現顛覆治理常識,無視傳統規則,但卻完全符合民粹政治的邏輯要求:

民粹政治依賴危機感。以迫在眉睫的危險為由打破傳統,打破制度,甚至拒絕理性,呼喚強勢領導承擔救世主角色。特朗普關門就是以可疑的難民危機為借口,人為制造真實的財政危機和治理危機,給右翼民粹提供沖動的理由。

民粹政治依賴歧視與怨恨。當政見分歧被解讀成“我們對抗他們”的時候,同理心和相互妥協就會被遺忘。政府停擺以來,美國媒體大量報道被迫無薪休假的政府工作人員艱難生存的故事,卻有共和黨議員相當直接地表示:他們不是我們的選民。因為以民粹標準衡量,傾向于民主黨的聯邦雇員工會是“他們”的一員,負責機場安檢的運輸安全局中少數族裔比例很高、同樣屬于“他們”,由“他們”承受關門代價,并非“我們”的切膚之痛。

民粹政治激烈反對體制與制度。預算僵局導致政府運行出現混亂,基本信息流程中斷,中長期項目遲滯,對特朗普的民粹支持者來說,不僅不以為憂,反而堅定了他們“華盛頓腐敗無能”的信念,成為進一步削弱政府角色的理由。

民粹政治把執政轉化為持續不斷的競選。于是,執政目標是爭取勝利而非解決問題,非本黨本派的政治人物一律被視為敵手而非合作對象,謀求妥協被指責為軟弱甚至背叛。中期選舉剛結束就制造預算僵局,在停擺過程中消極談判、熱衷口水戰,則被視為2020年大選布局的必要步驟。

總之,民粹邏輯支持特朗普總統進行政府關門博弈,也正因為如此,民主黨方面感到很難妥協和退讓。特別是嚴重老化的民主黨國會高層,本來在中期選舉前后已經遭到黨內新生力量的公開挑戰,被指責與特朗普打交道時不夠堅定強硬、沉溺政策細節而把握不住政治潮流。在愈演愈烈的關門危機中,民主黨眾參兩院領導都不能冒失勢的風險,也確實不愿意讓右翼民粹再次奪回主動權。

應當指出,對壘雙方本來認為這次關門是局部性的,影響應該有限、可控。占聯邦支出大頭的兩部分——以國防部為主的軍事撥款和涉及醫保社保的社會福利撥款——都已立法保證使用到2019年9月底,并不受此次停擺的沖擊。但隨著關門時間的延長,其負面效果開始從各個始料未及的角度顯現。例如,農業部無法處理農業補貼,使2018年經受貿易摩擦沖擊的農場主無法及時規劃春播春種;證交會停止處理IPO申請,使資本市場看好的創新企業不能如期上市;等等。美國經濟界人士紛紛發出警告,摩根大通的分析報告估算政府每停擺一周,將使美國GDP增長下降0.1個百分點。

中國古代政治經驗曾產生一個說法:馬上得之,不可馬上治之。現代民粹政治可以說面臨著相似的困境。民粹手段可以贏得選舉勝利,但執掌政權之后,其反制度反理性的思路很難帶來國家治理的成功,越是體量龐大、結構復雜的國家就越是如此。以往世界各地民粹治國的實驗大多以社會經濟的混亂失敗告終,無論左翼民粹還是右翼民粹概莫能外。在特朗普之前,美國尚無民粹領袖掌握最高行政權力的先例。他入主白宮之后,也曾有觀點寄希望于美式有限政府原則和分權制衡制度能化解民粹政治的沖擊。此次時長創紀錄的政府關門事件可以有助于認清現實。一旦摧毀的沖動壓倒維護和建設的耐心,一旦任性蠻橫成為新的政治風氣,關門容易開門難也就成了美國政府的新節奏。

(作者為北京大學國際關系學院教授)

【參考文獻】

①Congressional Research Service: "Shutdown of the Federal Government: Causes, Processes, and Effects", Updated December 10, 2018. Https://fas.org/sgp/crs/misc/RL34680.pdf.


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