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新時代縱向政府職責體系建設的路徑探索


2019-01-25    來源:人民論壇    作者:邱 實

【摘要】縱向政府職責體系是黨和國家機構改革的關鍵內容,直接關系到黨和國家機構改革的成效。新時代縱向政府職責體系建設通過政府職能轉變與機構設置改革,優化政府間事權劃分,調動中央與地方的積極性,引入“社會要素”參與建設,從而理順縱向政府間關系,建設政府職責體系。

【關鍵詞】縱向政府間關系  政府職責  機構改革    【中圖分類號】D26    【文獻標識碼】A

黨的十九大報告中明確提出,“統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責”。黨的十九屆三中全會通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》,進一步明確以政府職責為要素的政府機構改革進入了全面深化階段。縱向政府間關系的調整及政府職責體系建設是深化政府機構改革的關鍵,直接關系到黨和國家機構改革的成效。所以,探索縱向政府職責體系建設的路徑是新時代全面深化政府機構改革不可忽視的一個重要方面。

政府職能轉變與機構設置改革是縱向政府職責體系建設的基礎

國務院自2015年起就明確提出政府職能轉變要遵循“簡政放權、放管結合、優化服務”的原則,并且在眾多領域也取得了突出的成果,但是長期以來從中央到地方政府中的“混合”特征依然影響到了政府職責體系的構建。所以,要通過破除舊理念、舊思維,鏟除政府機構及運行中的弊端來推進政府職能的轉變。

首先,打破“職責同構”,優化政府機構設置。根據中央與地方各級政府所履行的事權和職責,設置符合各級政府職責與事權的機構,打破“不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致”的現象。同時,規制中央到地方各級政府的運行過程,以動態的形式來規范政府過程,優化行政體制,提高行政效率。

其次,合理界定政府在市場問題上的地位和作用。政府與市場的關系是一個探討多次的問題,但是將其放置于政府職責體系中來思考,則具有一定的“新意”。要合理界定中央與地方各級政府在“市場”問題上的角色,而不能將“政府”視為一個整體,簡單地將其關系界定為“插手”還是放開,更不是將兩者單純地分清邊界、各行其事。這需要劃分縱向上各級政府涉及“市場”領域的一系列職責,并基于此明確事權范疇,有效實現政府在市場問題上職能的真正轉變。

再次,加強職責監督職能。政府的運行需要以法治為保障,只有建立法治政府才能實現政府的效率和功能。要通過對縱向各級政府的法治化“改造”,理順各級政府的職責,并以不同層級政府的職責為基點鋪開監督體系,將其分別納入到不同范疇的監督體系中,加強專業化的事前監督和事中監督,扎牢監督的籠子,實現對縱向政府職責體系建設的有效保障。

優化政府間事權劃分是縱向政府職責體系建設的條件

政府間職責的核心要素是事權的合理劃分,而事權的合理劃分則是以縱向政府間關系調整與發展為基點的。界定好縱向政府間事權劃分,是厘清各級政府職責與消除“職責同構”問題的重要前提,可以保證中央與地方各級政府“各司其職”,推動縱向政府職責體系的構建。目前,中央與地方關系中事權劃分的一個重要因素是在于如何對已經進行劃分的事權做進一步合理的細化。就當前的實際情況來看,政府間事權的細化主要從兩個方面來切入:一是要調整和明確政府間不同層級行政管理主體的基本職責范疇,劃定職責的履行區間。二是要根據政治發展中各級政府實際職能與責任的變化,適時地調整各級政府的事權劃分,使原有較為靜態化的事權劃分調整轉變為更加動態的調整發展模式。

細化政府間事權劃分的另一個重要因素是事權劃分中的規范化問題。事權的規范化主要依托于兩個基礎:一是與財力和支出責任相匹配。就是要重點從縱向各級政府所具體承擔的支出責任出發,在充分優化原有財力、支出責任與事權的前提下,進一步防止新增事權與支出責任過度“下沉”的情況出現。事權與支出責任的過度“下沉”主要是上級政府向下級政府委托事權,而其財力、支出責任與該事權并不匹配,且轉移支付制度也沒有充分落實到位并發揮作用。所以該問題就體現了這一方面的策略設置路徑,即完善相應的頂層框架,充分實現中央與地方各類事權所產生的“退”與“補”,理順“條塊”關系,實現財政預算和轉移支付制度的進一步優化。

二是事權要與政治發展中的動態事實與博弈實際相結合。就是要從細處入手,將原有的重視靜態劃分結果,轉變為關注動態職責劃分過程,將重中央理論而輕地方訴求轉變為依據“調動兩個積極性”來劃分權責,將重行政行為轉變為行政、市場、司法相協調的理念,充分實現政府間事權劃分的合理化與規范化。只有充分優化事權劃分的范疇,更新相關理念,才能為縱向政府職責體系的構建提供實踐條件。

調動中央與地方積極性是縱向政府職責體系建設的動力

中央與地方的“兩個積極性”一直是縱向政府間關系核心的理論定位基點,從計劃經濟時代開始就一直遵循著這一原則。改革開放之后,社會主義市場經濟體制的建立和完善,催生了地方事權“需求”的擴大,也增加了地方政府的職責,原先并不存在的“職責”,如對于土地承包與流轉的職責等,都陸續進入到了地方政府的“權力清單”之中。同時,在經濟快速發展和社會建設大規模展開的前提條件下,地方政府的“主動性”與“積極性”日益增高,并且在大規模的經濟與社會建設下,中央政府已經無法單方面地刺激與完全掌控國家經濟社會事務的建設與發展,這就需要重新調整與界定中央與地方關系的角色定位,并重新定位全新的中央與地方“主動性”與“積極性”的內涵,藉此作為構建縱向政府職責體系的重要推動力。

新時代縱向政府間關系中應該堅持中央是核心領導和整體主導的地位,明確其調控宏觀、掌握大局的基本職責。因此,應該將“主動性”置于中央職責的核心地位,凡事均以中央為主動,推動全國整體性發展的同時,促進地方的統籌發展。地方各級政府在改革深入發展的背景下,需要進一步利用中央“主動性”與相關政策優勢,充分發揮“積極性”,將中央的各類政策落實到位,并將地方的利益訴求合理的體現。使中央與地方依托各自的“職責”,實現“各司其職”的合理分工與相互配合,形成國家治理與發展的合力。

“社會要素”的參與是縱向政府職責體系建設的輔助

政府雖然是經濟社會發展的主導者,但是政府本身也是受經濟社會發展影響的一個重要客體。政府職責的配置要與社會發展相結合,充分引入社會要素的參與,使政府運行能夠與社會發展相適應,根據經濟社會發展的總趨勢而適時調整政府機構與運行方式。政府與社會之間要建立上下溝通的“交流平臺”,這一平臺不僅是中央政府與地方各級政府、各級地方政府之間溝通的平臺,也是政府與社會的重要交流渠道。社會要素的引入可以通過定期的情況匯報與傳達、媒體發聲宣傳、考察與交流、意見與建議的傳輸等,給縱向政府間職責體系建設提供完善的信息,如日常生活中的“零距離”、政務公開平臺、各地之間的交流考察等都是政府運行中“社會要素”的體現。要將社會作用融入到政府中去,使得縱向政府間關系更加合理化。社會中的公共性本身就是一種具有“糾錯”性質的要素,如果能將其合理規范地放置于政府職責體系構建中,則不僅能夠推動政府職責體系的形成,更能夠為政府的改革與發展提供更加寬廣的現代化治理理念。

(作者為南京師范大學全國民政政策理論研究基地研究員)

【注:本文系國家社會科學基金重大項目“中國政府職責體系建設研究”(項目編號:17ZDA101)階段性成果】

【參考文獻】

①習近平:《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,北京:人民出版社,2017年。

②朱光磊、張志紅:《“職責同構”批判》,《北京大學學報(哲學社會科學版)》,2005年第1期。


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