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精準扶貧離不開良法善治


2018-12-30    來源:人民論壇    作者:馬曉夏

【摘要】隨著我國精準扶貧戰略不斷深化,精準扶貧法治化要求越來越高,應加快精準扶貧立法進程、規范精準扶貧執法行為、強化精準扶貧司法保障,從立法、執法、司法三個層面實現精準扶貧法治化。

【關鍵詞】精準扶貧 法制化 立法 【中圖分類號】D920.0 【文獻標識碼】A

現階段,我國正處于扶貧工作攻堅期,貧困人口數量多、分布廣,客觀上給精準扶貧造成一定阻礙。為確保我國打贏脫貧攻堅戰,勢必要完善精準扶貧專項立法,健全精準扶貧程序和問責機制,同時完善刑事、民事、行政司法保障,形成扶貧長效機制,推進精準扶貧法治化進程。

加快精準扶貧立法進程

出臺精準扶貧專項立法。精準扶貧法治化的關鍵在于立法,法律的權威性、規范性是政策無法比擬的,借助精準扶貧專項立法能夠約束政府和公眾行為,推動精準扶貧工作持續開展。事實上,歐美等國早已出臺扶貧專項立法,比如英國《國民求助法》、美國《社會安全法案》等,這些專項立法對解決扶貧工作中的問題具有實效。相比之下,我國精準扶貧專項立法較為滯后,更多的是以政策推動精準扶貧。在新時代,面對精準扶貧法治化要求,我國應盡快出臺精準扶貧專項立法,確立《扶貧法》指導精準扶貧各項工作,以法律形式固定精準扶貧的對象、特征、扶貧形式、扶貧責任。以扶貧形式為例,《扶貧法》應規范精準扶貧分為生活補貼類、崗位培訓類等,依照貧困人口實際情況予以劃分,按照法律規定的形式予以扶持,從根本上解決貧困的代際傳遞。

賦予地方精準扶貧立法權。精準扶貧要因地制宜、因時制宜,不同區域貧困情況差異明顯,單純依賴《扶貧法》并不足以解決全部扶貧問題,應賦予地方精準扶貧立法權,要求各地政府結合實際情況,制定相應的地方性法規。精準扶貧地方性法規應遵循《扶貧法》立法精神,在精準扶貧對象確定、精準扶貧資金比例、精準扶貧項目責任、精準扶貧績效評估等方面結合地方特色,制定符合地方貧困特色的扶貧法規。同時,結合不同區域實際情況,各地政府在出臺精準扶貧法規時應注重創新,將產業扶貧、駐村幫扶等內容納入到地方性法規中,借助這些具有區域特色的扶貧方式,最大程度解決區域貧困問題,進一步推動精準扶貧法治化發展。

提高地方立法水平。在賦予地方精準扶貧立法權之余,還應提高地方立法水平,確保地方立法與《扶貧法》精神一致,以此彌補全國性法律存在的不足,更好地實現精準扶貧法治化。從現實情況來看,有些地方立法停留在“缺什么,立什么”的狀態,法律的制定不具備前瞻性,一直在不斷進行“亡羊補牢”,提高地方立法水平迫在眉睫,要確保地方立法具有前瞻性、必要性,更要做到內容精細化,不要繁文縟節,要切實解決問題。在精準扶貧地方立法方面,黑龍江省、廣東省、陜西省都制定了農村扶貧開發條例,并不斷優化與完善,這些區域地方立法在慈善獎勵、政府購買服務、信息公開等方面取得了一定的突破,為其他省市地方精準扶貧立法樹立典型。

規范精準扶貧執法行為

依法落實精準扶貧主體責任。精準扶貧的主體是行使職權的國家機關及相關工作人員,國家機關及相關工作人員應依照法律要求,切實履行自身職責,在精準扶貧過程中嚴格從事行政管理活動,切實解決貧困人口的困難,承擔精準扶貧責任。依法落實精準扶貧主體責任要以細化主體職責為前提,尤其是對精準扶貧的資金管理職責,要明確資金管理主體和資金使用主體,確保兩者互為監督,并將責任落實到具體的工作人員,只有責任劃分清晰,才能確保精準扶貧各項政策措施落到實處。同時,要建立相應的問責機制,對責任意識不強、工作不力的人員進行處理,以此警示他人。問責機制威脅性和操作性極為重要,要明確問責條件和問責方式,確保問責行為具有規范性,不同失職行為應受到批評、通報、免職等不同處罰。

確保精準扶貧程序合法。規范精準扶貧執法行為不僅要關注實體,更要注重程序。實現精準扶貧法治化運行,既要確保精準扶貧實體合法,又要確保程序合法。事實上,我國個別地區精準扶貧都忽視程序規范性,導致形式主義泛濫、工作隨意性較強,在開展精準扶貧過程中不依程序辦事,埋藏著各類隱患。同時,精準扶貧必須要克服“官本位”思想,加強行政主體人員的思想教育,樹立行政執法人員的現代法治觀念,確保行政人員能夠依照法律辦事、依照規范程序辦事。

強化精準扶貧資金管理。精準扶貧資金管理與使用是傳統扶貧工作薄弱之處,規范精準扶貧執法行為要實現對扶貧資金的全程監管,行政主體應確保每一筆扶貧資金都能夠落到實處,確保資金流向公開透明。精準扶貧要求項目安排、資金使用、扶貧措施精準到戶,可以采用現代化技術對資金流向進行監督與管理,先由地方政府確定項目安排和資金使用,再由上級部門進行審批,確保資金使用與資金分配由不同層級政府完成,加強資金管理的精準性。同時,精準扶貧各個環節都應納入到政務公開范疇之內,允許社會公眾進行監督,防止存在暗箱操作現象,更堅決抵制扶貧資金挪用、私分現象,切實做到公開扶貧、陽光扶貧。

強化精準扶貧司法保障

精準扶貧刑事保障。精準扶貧的目的是消除貧困,貧困的原因具有多樣化,一般來看,存在刑事案件導致貧困的現象。比如,在交通事故中,由于駕駛者違法行為導致被害人死亡,駕駛者需支付大量費用,并且受到相應的刑事處罰,這就容易導致駕駛者家庭陷入貧困;再比如刑事犯罪雖理應受到懲罰,但犯罪嫌疑人家庭生活也應得到相應保障,應對刑事案件造成的家庭貧困給予扶持,將刑事司法與精準扶貧進行結合。一方面,依法貫徹刑事和解制度,在法律允許的前提下,允許犯罪嫌疑人與被害者達成和解,通過和解制度,既能彌補受害者經濟損失,又不至于讓犯罪嫌疑人家庭陷入貧困。另一方面,堅持“疑罪從無”法律原則。犯罪嫌疑人長期受到羈押,勢必會導致家庭貧困,刑事司法應以“疑罪從無”為基本原則,最大限度保護犯罪嫌疑人人權。

精準扶貧民事保障。除刑事案件之外,民事案件也會導致家庭陷入貧困,以債務糾紛為例,當事人巨額債務無法收回會讓家庭陷入貧困,應建立民事司法與精準扶貧之間的聯系,通過民事司法為精準扶貧提供司法保障。一方面,確保公共服務機關清償債務。政府在購買公共服務過程中容易變為債務人,并且沒有充足財力予以償還,造成企業出現資金鏈斷裂現象,給企業員工甚至家庭帶來貧困。為確保債權人合法利益,應由上級政府予以償還,切實解決民事司法中執行難的窘境。另一方面,民間非法集資案件導致貧困。在我國廣大農村地區,非法集資現象較為普遍,部分集資案件導致債權人無法收回賬款,從而陷入貧困。政府除打擊非法集資現象之外,更要加大民事執行力度,積極查封、扣押、凍結涉案財產,最大程度幫助債權人追回損失,避免由于民事債務關系導致部分家庭陷入貧困。

精準扶貧行政保障。精準扶貧前提在于對貧困戶精準識別,精準識別雖具有客觀標準,但仍需行政主體主觀判斷,由于不同主體存在認知差異,精準識別過程中容易產生行政糾紛,需要利用行政司法予以保障。例如,政府部門在精準識別過程中,部分貧困戶認為自身符合貧困條件,但行政主體并未將其納入到精準扶貧的范疇內,從而導致糾紛。面對此種情況,貧困戶認為自身達到貧困標準,爭取精準扶貧補貼并沒有錯誤,可以依照行政訴訟法向人民法院提起行政訴訟,訴求行政主體侵犯其合法權益,人民法院應基于事實進行審判。人民法院要從實際出發,依照精準識別的標準予以判斷,確定行政主體是否違反相關規定,侵犯貧困人員的合法權益,并作出最終的裁定,利用行政司法保障精準扶貧法治化發展。

(作者為寧夏大學回族研究院博士研究生)

【參考文獻】

①厲瀟逸:《精準脫貧的法治保障》,《法學雜志》,2018年第6期。

②張志偉、馮曉晴:《精準扶貧的中央立法與全面司法保障》,《政法學刊》,2018年第2期。


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