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農村普惠金融亟待立法支撐


2018-12-29    來源:人民論壇    作者:金 川

【摘要】農村普惠金融對于農村經濟發展和精準扶貧具有重要的支撐作用。長期以來,我國農村普惠金融立法體系的理念、原則及制度體系等方面還不夠健全和完善,影響了農村普惠金融的實踐效果。因此,我們應該從農村普惠金融的立法理念、立法原則、法律體系和基本制度等方面來進行完善,為其發展創新提供立法支持。

【關鍵詞】農村普惠金融 立法理念 立法原則 立法支持

【中圖分類號】F832 【文獻標識碼】A

普惠金融(Inclusive finance)這一概念是聯合國在2005年提出的,指以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務。長期以來,我國金融體系對農村地區覆蓋力不足,加大了農民和農村小微企業的融資難度。因此,在全面建設小康社會的今天,我們要正確認識農村普惠金融法律體系存在的問題,不斷完善農村普惠金融法律體系,進而為農村普惠金融的發展提供更多的支持。

我國農村普惠金融法律體系存在的問題

農村普惠金融立法理念較為滯后。在全面推進小康社會建設以及實施精準扶貧戰略的今天,農村普惠金融體系建設的重點是農村金融法制的發展,其重點應該放在如何以最小的金融成本來確保農村弱勢群體獲得更多的金融服務和金融支持。農村普惠金融中的公平、扶弱、靈活、創新等理念應該成為農村金融法制建設的基本價值原則。但從現實看,如今我國農村金融法制建設過于強調其在促進經濟發展中的穩定性功能,而包容、扶弱、靈活等理念明顯不足,無法使農民、農村小微企業獲得更多的金融服務,因此也就無法為農村普惠金融法律體系的發展提供更多的支持。

農村普惠金融法律原則較為僵化。眾所周知,發展農村普惠金融的目的是為了使受益者能夠以可以負擔的成本來獲得相應的金融支持。農村普惠金融的重點應該是為農民、農村小微企業提供融資等方面的服務,但是當前我國農村金融法律體系主要側重于金融安全、金融效益、金融穩定、有效監管等原則,過度強調政府干預的作用,進而使得我國農村金融法律體系建設滯后,制度創新力度不夠。

農村普惠金融法律體系不夠完整。農村普惠金融是農村金融的基礎部分,也是一項系統工程。盡管我國制定了促進農村普惠金融發展的相關法律規范,但這些法律規范并沒有從農村普惠金融的實際出發,導致了農村普惠金融法律體系不夠完整。首先,我國至今尚未制定出農村普惠金融發展的基本法律,進而使得農村金融立法體系較為混亂,各類重復性規范較為突出,引發了農村金融法律的沖突。其次,當前農村普惠金融的相關法規主要是依靠銀監會、人民銀行、保監會等部門的規章來進行規制。這些部門規章往往帶有臨時性、指導性色彩,不僅約束力和權威性不強,而且導致了執法中的不力。再次,農村普惠金融的專項立法不健全。農村普惠金融不僅包括合作金融、小額信貸、民間金融等,還包括農業保險、農村信托等制度,對于這些專業領域,我國沒有專門的立法予以規范。最后,我國至今尚未制定農村信用體系建設、農村財產抵押制度創新等方面的立法,這在一定程度上弱化了農村普惠金融的實施效果。

農村普惠金融法律制度不夠健全。客觀而言,在過去的幾十年內,我國就農村新型金融機構發展和創新、農村不同金融類型的差異化監管、農村金融服務“三農”的模式等方面制定了大量的制度規范,在這些領域制度體系較為完善,但是這些制度無法保障農村普惠金融的創新與發展。具體而言:第一,農村普惠金融的規劃、準入標準、信息披露等金融監管制度基本上是缺位的,導致了農村普惠金融發展的無序和高風險,也為某些非法集資者提供了可乘之機。第二,對于農村弱勢群體的金融權利不夠關注,使得農村普惠金融的普惠性效果大打折扣。第三,對政府部門、一般的涉農金融機構在農村普惠金融發展方面的義務、責任規范不夠全面,進而使得部分涉農機構不愿意也沒有動力來參與農村普惠金融的發展。

明確農村普惠金融的立法理念和立法原則

在農村普惠金融的立法理念方面,要按照包容、扶弱的理念來構建農村金融普惠立法體系,不斷擴大農村普惠金融服務的覆蓋范圍,保護農村弱勢群體的利益,保障他們的金融權利。將金融公平作為農村普惠金融的發展目標,通過制度體系的不斷完善,將金融公平理念與金融安全、金融穩定等原則進行結合,促進金融改革成果在農民中分享。將協調、創新等理念貫穿到農村普惠金融立法體系,通過互聯網、大數據、云計算等現代信息技術來為農村弱勢群體提供創新性的金融服務,協調農村各類主體的金融利益,不斷優化農村普惠金融的扶貧助弱效應。

就農村普惠金融的立法原則而言,一是市場主導原則。在金融領域,市場主導和政府干預是兩大基本原則。在農村普惠金融領域,應該正確處理這兩者的關系,必須明確市場主導為核心,即農村普惠金融立法必須是建立在農村普惠金融的市場化運作基礎之上,充分發揮市場的調節功能。在這個過程中,政府監管是必要的,但必須明確政府的權力邊界。二是金融公平原則。金融公平是農村普惠金融的最終追求,在堅持金融安全和穩定的基礎上,通過制度體系調整來提升農村金融資源和服務的普惠性,確保弱勢群體能夠得到合理的金融服務。三是公眾參與原則。農村普惠金融無疑是一項準公共服務,具有明顯的正外部性。在這個過程中,要提升農村普惠金融的惠及力,僅僅依靠政府和金融機構的資金是極為有限的,必須要加大公眾參與力度,提升金融服務的民主性,在控制金融風險的基礎上擴大資金來源。

完善農村普惠金融的法律體系和基本制度

要完善農村普惠金融的法律體系。具體而言:第一,出臺農村普惠金融基本法律,將農村商業金融、政策金融、合作金融和民間金融等內容納入其中,明確政府、金融機構、農民等不同參與主體的權利義務關系。第二,完善農村商業金融立法,明確各類商業銀行、商業保險機構在農村普惠金融體系中的作用,將村鎮銀行、小額信貸企業、農村商業銀行等制度體系納入其中,構建一個統一性的農村商業金融立法。第三,完善農村政策金融立法,應該積極整合農業信貸、農業保險等方面的法律法規,明確農村政策性金融的目標、任務和范圍,提升其在農村普惠金融體系中的地位。第四,完善農村合作金融立法,必須要回歸到合作金融的本義上,通過完善內部治理體系和激勵措施,將農村合作金融打造成為農村普惠金融的主干部分。第五,規范民間金融立法,民間金融包括民間借貸、合會、集資等金融形式,要賦予其合法地位,引導其在陽光下發展。

要完善農村普惠金融的基本制度。具體而言:第一,構建農村普惠金融的管控制度。完善評價制度,明確其評價主體及職責,及時公布評價結果;發展促進制度,明確農村金融機構的組織形式、市場準入機制;服務創新制度,構建合理的價格、成本機制;建設風險控制制度,各級政府要做好風險評估和預警,對各種不良金融行為及時予以糾正。第二,構建農村弱勢群體的金融保護制度。明確農民的金融權利,特別是要確立農民的信貸優惠權、保險豁免權、金融服務評價權等基本權利;明確農民在特殊情況下的單方強制締約權;明確農村普惠金融的服務標準,實施農村弱勢群體、貧困群體的費用減免制度。第三,構建農村普惠金融的保障制度。明確農村普惠金融的法律責任制度和農村普惠金融服務中各個主體的法律責任,規范他們的服務行為;構建農村普惠金融的糾紛解決制度,進一步明確其糾紛解決的主體、機制、程序以及結果等,進而減少糾紛的發生;強化監管和監督制度,明確人民銀行的監管主體地位,強化銀保監會、證監會等部門監管職能,進而不斷規范農村普惠金融的發展秩序。

(作者為上海社會科學院博士研究生)

【參考文獻】

①譚正航:《我國農村普惠金融發展法律保障體系的構建》,《求實》,2018年第2期。

②周維德:《我國農村民間金融的法律審視與完善之思考》,《農村金融研究》,2011年第10期。


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